Выступления перед депутатами муниципальных собраний г. Москвы 28 июня 2007 года

28 июня 2007

Уважаемые коллеги!

Прежде всего, мне хотелось бы поблагодарить всех присутствующих за проявленную инициативу и обеспокоенность проблемами местного самоуправления в Москве и в стране в целом.

Понятие “местное самоуправление” в нашей юридической науке и политической практике (думаю, ясно почему), трактуется неоднозначно. Кто-то говорит о местном самоуправлении как о самоорганизации населения, отождествляя институты местной власти с общественными организациями. Кто-то под местным самоуправлением подразумевает местную государственную власть, как в былые однопартийные времена. Кто-то говорит о местном самоуправлении не столько как о самостоятельном, сколько как о независимом уровне власти, отделенном от государства.

Здесь я должен сказать, что ни в конституционной доктрине, ни тем более в практической деятельности не может идти речи о независимости местного самоуправления от государственной власти. Мы не можем и не должны говорить о независимости даже каждого из нас, граждан Российской Федерации, от государственной власти. Мы и в правовом, и в практическом аспекте зависим, прежде всего, от тех законов, которые принимаются в государстве.

О самостоятельности, еще раз подчеркну, а не о независимости, говорит и статья 12 Конституции Российской Федерации: “В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации в пределах полномочий самостоятельно”. В пределах каких полномочий самостоятельно местное самоуправление? Конституция Российской Федерации дает ясный ответ на этот вопрос: “В пределах полномочий установленных законом”. Каким законом? У нас есть два вида законов: федеральные и субъектов Федерации.

Таким образом, местное самоуправление есть подзаконная власть, действующая на основании статьи 3 Конституции Российской Федерации. А она гласит, что в Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Так что органы местного самоуправления есть полноправные органы публичной власти, которые наряду с органами государственной власти реализуют по поручению народа, как единственного источника властных полномочий, его властные прерогативы.

Подобное понимание конституционных положений в полной мере согласуется с международными документами, которые Российская Федерация ратифицировала без оговорок. Я имею в виду Европейскую хартию местного самоуправления, которая дает следующее определение местного самоуправления: под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона и в интересах местного населения. В Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе в отличие от Европейской хартии местного самоуправления делается акцент на решение вопросов местного значения непосредственно населением наряду с органами местного самоуправления.

Эта проблема особо значима для наших городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Полагаю, что в этих городах до сих пор не найдено рационального баланса между вопросами местного значения, решаемыми на общегородском уровне и на уровне муниципалитетов – муниципальных округов. Найти и зафиксировать такой баланс – важнейшая задача, над решением которой мы должны все вместе работать.

Федеральным законодательством предусмотрено, что в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях в соответствии с уставами этих субъектов Российской Федерации. Однако региональные власти не желают делиться с муниципалитетами своими полномочиями. Резкое сужение компетенции местных властей они обосновывают необходимостью сохранить единство городского хозяйства. Однако, на мой взгляд, постоянное обращение к этому тезису носит во многом спекулятивный характер.

Я не знаю ни одного примера в новейшей истории, где дезорганизация управленческого процесса стала бы результатом. развития местного самоуправления, а не разгильдяйства отдельных чиновников.

Сейчас нужно не бороться за централизацию управления городским хозяйством, а за наполнение источников финансирования местных бюджетов, а также совершенствовать федеральные законы о местном самоуправлении, повышать профессиональный уровень управленческих кадров, всячески стимулировать на местном уровне гражданские инициативы населения.

Как решить эти вопросы?

Начнем с самого больного – с финансирования. Как вы знаете, Федеральным законом допускается перераспределение вопросов местного значения между двумя типами муниципальных образований городскими и сельскими поселениями и муниципальным районом на основе соглашения. В некоторых субъектах Российской Федерации в результате заключения таких соглашений городские и сельские поселения остались практически без полномочий.

Поэтому, чтобы исключить такой поворот событий, целесообразно указать в федеральном законе хотя бы минимальный перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на вышестоящий уровень.

Если применять такой же подход к определению компетенции внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, то в федеральном законе необходимо выделить аналогичный перечень. А в более широком плане назрела необходимость в принятии федерального закона, регулирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.

Необходимо поставить вопрос о закреплении за местным самоуправлением на долговременной основе дополнительных налоговых поступлений.

Одним из приемлемых вариантов может быть изменение статуса налога на прибыль предприятий и организаций с федерального на региональный. Это дало бы возможность субъектам Российской Федерации более эффективно проводить межбюджетное выравнивание. Очевидно, что такая мера будет эффективным и самым действенным стимулом для органов местного самоуправления при конструктивном взаимодействии их с хозяйствующими субъектами.

Коснемся теперь вопроса несовершенства федеральных законов. Я и мои коллеги в Совете Федерации считаем, что нормативная правовая база для регулирования процессов перераспределения собственности между уровнями публичной власти и наделения муниципалитетов собственностью явно недостаточна.

Наконец, вопрос кадров и гражданской инициативы. Мы должны признать, что вопрос активного вовлечения граждан в деятельность муниципальных институтов до сих пор не решен. Как Вы знаете, в Федеральном законе подробно урегулировано осуществление форм непосредственной демократии: голосования по отзыву; проведение местного референдума по вопросу установления структуры органов местного самоуправления; проведение сходов, конференций, собраний граждан и др.

Установлен обязательный перечень вопросов, по которым проводятся публичные слушания. Однако многие из этих норм существуют сегодня только на бумаге, не применяются на практике.

Мы должны стремиться к тому, чтобы граждане могли целиком реализовать свое право на участие в осуществлении местного самоуправления, чтобы все нормы, которые установлены законом, стали частью нашей политической жизни. Давайте, уважаемые коллеги, вместе работать над решением этой задачи, чтобы местное самоуправление стало в России полноценным институтом власти.