Выступление в Российской академии государственной службы 14 марта 2006 года

14 марта 2006

Уважаемые коллеги!

Рад приветствовать вас – ведущих специалистов в области подготовки кадров для государственного управления.

Сегодня перед страной стоят масштабные задачи, которые требуют качественного прорыва в повышении эффективности государственного управления на всех уровнях от центра и до отдельного муниципального образования, то есть, по сути, нового качества власти.

До последнего времени, большинство реформ в сфере государственного управления были связаны со структурной реформой органов власти. Был преодолен региональный сепаратизм, выстроена властная вертикаль, достигнуто более точное разграничение предметов ведения, полномочий и компетенции между уровнями власти, изменилась система администрирования.

Началась реализация Федерального Закона №131 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которая ведет к передаче ряда важных государственных полномочий на муниципальный уровень. Наконец, перемены коснулись и социальной сферы, что всячески следует приветствовать, хотя их результаты пока вызывали и продолжают вызывать много нареканий и критики.

Вместе с тем, в своих поездках по стране я неоднократно убеждался в том, что люди требуют более эффективной и ответственной власти.

Действительно, о повышении эффективности государственного управления в стране говорится достаточно давно. Однако, с точки зрения большинства наших граждан, главным результатом реформ стало не повышение эффективности власти и управления, а усиление и рост бюрократического аппарата.

Особенно велика неудовлетворенность качеством власти и управления на региональном и муниципальном уровнях. Причин здесь много.

Первое. Сложилась порочная практика полной смены аппарата с приходом нового губернатора или мэра. Нарушаются необходимые принципы преемственности в государственной службе. Чиновник, зная, что по истечении срока полномочий губернатора или мэра, он тоже может лишиться своего места, вольно или невольно становится временщиком. Не обеспечивает такой подход и профессиональной компетентности управленческих кадров, так как в аппарат приходят люди, не имеющие ни опыта работы, ни профессионального образования.

Очевидно, чиновник тоже нуждается в защите. Тех норм, которые существуют в нашем законодательстве, мне кажется, недостаточно. Кадровый состав профессиональных управленцев должен быть стабилен, обеспечивая преемственность в работе и непрерывность качественного управления.

Второе. Другая причина некачественной власти состоит в острой нехватке кадров на уровне местного самоуправления, их неготовности к самостоятельному решению назревших проблем. Особенно это стало очевидным в связи с началом реализации 131 Федерального закона. Многие муниципальные образования оказались даже неспособными сформировать представительные органы.

В одних субъектах федерации – из-за низкой явки или в связи с победой кандидата «против всех». Здесь в анналы истории войдут выборы в Магаданскую городскую Думу, которые начались в мае 2005 года, не завершились, затем предпринимались попытки довыборов, и вот последние очередные довыборы состоялись 12 марта 2006 г.

В других субъектах федерации возникли проблемы из-за отсутствия кандидатов как таковых. С трудом в этом смысле проходили выборы в Карелии, в Тверской, Омской, Кемеровской, Ульяновской и других областях. В ряде случаев пришлось даже принять местные законодательные акты о возможности избрания депутатов на безальтернативной основе.

Как известно, количество муниципальных служащих и депутатов местного уровня вскоре должно значительно вырасти. В стране сформирована 31 тысяча 298 муниципальных образований. Поэтому перед региональными академиями государственной службы стоит непростая задача обучения кадров местного самоуправления, тем более что многие из этих людей не имели опыта работы в государственном секторе. Хочу с удовлетворением отметить, что помощь, которую академии оказывают в решении этого вопроса, весьма значительна. Курсы переподготовки проходят и еще пройдут сотни и тысячи муниципальных служащих.

Но все же этого недостаточно. Академия не может превращаться в «институт скорой помощи» для новичков госуправления. Необходима фундаментальная подготовка специалистов, которая невозможна на краткосрочных курсах повышения квалификации. Страна ждет нового поколения управленцев, обладающих широким кругозором, умеющих ориентироваться в глобальном информационном пространстве и исповедующих идею государственного служения. Ваш академический подход к образованию нужно всячески приветствовать.

Третье. Административная реформа, на мой взгляд, была недостаточно ориентирована на достижение нового качества власти. Повышение эффективности госаппарата понималось прежде всего как его сокращение.

Сама по себе эта идея не вызывает возражений. Вряд ли кто-то станет спорить с известным тезисом: чем больше бюрократический аппарат, тем сложнее и длительнее становится процедура принятия решений, тем больше возможностей для злоупотреблений.

Хотя Россия уступает СССР по территории и населению, с момента его распада количество госслужащих и чиновников в стране увеличилось вдвое, и достигло почти полутора миллионов человек.

Однако надо заметить, что все усилия, направленные на сокращение количества чиновников, парадоксальным образом приводят к раздуванию бюрократического аппарата.

Пора понять, простое сокращение численности чиновников не гарантирует повышения эффективности государственного управления. Проблема должна решаться не в категориях количества, а в категориях качества.

По замыслу административная реформа была ориентирована на перераспределение избыточных функций с общефедерального государственного уровня на региональный и местный уровни. Пока коренных сдвигов в этом направлении не наблюдается. Верхние эшелоны государственного управления перегружены, а часто буквально парализованы объемом повседневных вопросов, требующих немедленного решения. Делегирование ответственности «сверху – вниз» неэффективно, а процесс принятия решений часто не имеет адекватной информационной и экспертной поддержки. В результате аппарат замыкается на решении собственных внутренних проблем, а чрезмерно длительная система согласований и размытость согласующих инстанций ведет к выхолащиванию сути вопроса.

Четвертое. Важнейшая проблема – доверие общества к власти. И эта проблема становится все более острой.

Политический процесс в регионах развивается таким образом, что становится все труднее формировать дееспособные местные и региональные парламенты. Итоги выборов во многом определяются исполнительной властью региона. А ситуация с использованием пресловутого «административного ресурса» многими сегодня рассматривается не как отдельный случай, а как некая норма политической жизни. В обществе сложилось твердое убеждение, что любой участник предвыборной гонки может быть снят с дистанции, с чьего-то ведома публично обсуждаются «допустимые проценты» для той или иной партии в регионах и на федеральном уровне.

Между тем стремление руководителей регионов провести своих сторонников в законодательные собрания часто оборачивается блокированием всей законотворческой работы.

Незрелость политического процесса, доминирование исполнительной власти там, где слово должно оставаться за законодательной властью, отрицательно сказывается на формировании гражданского общества, и главное, на доверии населения к органам власти.

Что касается нашей судебной системы, то претензий к ней много и у населения, и у общественных организаций, и у бизнеса. Львиная доля жалоб и писем в Совет Федерации связана с нарушениями органами правопорядка конституционных прав граждан.

Если у человека нет доверия к своей власти, к действиям ее представителей, то как он может уважать государство, быть законопослушным гражданином?

Целью государственного строительства, на мой взгляд, должны стать кардинальные изменения во взаимоотношениях органов власти и общества. И в первую очередь – это повышение уровня прозрачности власти. Принимаемые решения должны быть обоснованы и понятны людям.

Большинство присутствующих здесь помнят, что советский режим не был сторонником прозрачности. К сожалению, и сегодня ситуация не сильно изменилась: заборы вокруг областных и городских администраций становятся все выше, охраны – все больше, а общение с населением ограничивается перепиской, которая все эти годы регулировалась еще Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1968 года. И только завтра (15 марта) в Думе состоится первое чтение законопроекта «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который устанавливает обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц оперативно реагировать на обращения граждан.

Органы исполнительной власти по-прежнему «terra incognita» для граждан и общественных организаций, а порой и для наших депутатов. Отсутствие необходимой информации снижают возможности оперативного и рационального решения актуальных вопросов.

Поэтому сегодня мы ставим вопрос о мониторинге деятельности всех государственных структур управления со стороны общества, о необходимости учета общественного мнения как основы для выработки и принятия эффективных властно-управленческих решений на всех уровнях. Исключительную важность в этом отношении приобретает наличие в обществе нормально действующих гражданских институтов – таких, как средства массовой информации, политические партии, некоммерческие общественные организации, профессиональные союзы.

Слабость общественного контроля провоцирует со стороны власти вседозволенность и «помпадурство». Тогда как сегодня востребована власть, удобная и понятная гражданам.

И, наконец, последнее. В основе низкой эффективности государственного управления, что для меня чрезвычайно важно как для Председателя Совета Федерации, лежат нерешенные проблемы законотворчества, в особенности в региональных и местных заксобраниях. Эта проблема сегодня как никогда актуальна. Региональные законодательные собрания превращаются в решающий фактор реализации национальных проектов, столь ожидаемых обществом. Хочу вас проинформировать, что послезавтра (16 марта) состоится очередное заседание Совета Законодателей, где будут обсуждаться проблемы законодательного обеспечения реализации национальных проектов на уровне регионов.

Таким образом, роль и значимость парламентов субъектов федерации возрастает не только в рамках региональной компетенции, но и как источников законодательной инициативы на федеральном уровне. Этот процесс надо всячески поддерживать и приветствовать.

Мне приходит много позитивной информации о тесных и всесторонних связях между Советом Федерации и РАГС, между региональными академиями госслужбы и региональными органами власти, муниципалитетами.

Поэтому, хорошо зная о том, какие в региональных академиях сосредоточены кадры, каким они обладают интеллектуальным потенциалом, обращаюсь к вам, уважаемые коллеги, с одной очень важной просьбой. Оказывать более действенную и систематическую помощь в законотворческой работе региональных и местных законодательных собраний. Мы готовы поставить вопрос о механизме участия региональных академий в предварительной экспертизе готовящихся законопроектов.

В целом, думается, целесообразно развивать экспертную работу как одно из важнейших направлений в деятельности центральной и региональных академий государственной службы. В настоящее время научная работа в академиях заметно отодвинута на второй план. Но я убежден, что систематическое повышение квалификации госслужащих не должно препятствовать расширению масштабов научной деятельности академий, в том числе, подготовке специалистов высшей квалификации – кандидатов и докторов наук.

Востребована исследовательская работа академий, в первую очередь, по мониторингу социально-экономических условий, а также последствий реализации политических решений на разных уровнях управления.

Уверен, значимость экспертных функций научного сообщества может и должна возрастать. Но и власть должна быть в состоянии оценить результаты общественной и научной экспертизы и пользоваться ими.

Обществу остро необходим новый тип чиновника, который будет не просто узким профессионалом в своей сфере. Он должен быть человеком, понимающим глубокий смысл государственных целей и приоритетов, умеющим мыслить категориями государства и стоящим на страже интересов всего российского общества.

Важно переориентировать мировоззрение чиновника, который сегодня зачастую действует все еще по принципу «держать и не пущать». Мы продолжаем воспроизводить систему управления, нацеленную на регулирование, ограничение, контроль и распределение средств. Между тем стране необходимо не столько совершенствование распределительных механизмов, сколько создание возможностей и условий для развития всех секторов общества.

Очень важно научить чиновника работать не просто в рамках профессиональных обязанностей и по закону, но в тесном взаимодействии с институтами гражданского общества, с отдельными гражданами, наконец. Академии государственной службы в этом смысле представляют собой очень важные площадки для диалога и проведения дискуссий. Ведь где, как ни в Академии, можно научить умению слышать и слушать, толерантности к иной точке зрения, всему тому, что помогает принять оптимальное решение.

На всех этапах развития в Академии работали и продолжают работать не просто высококвалифицированные специалисты, преподаватели, ученые, но, прежде всего, искренние патриоты, люди, болеющие за судьбу своей страны. Здесь не только учили и писали учебники, но и разрабатывали концепции реформирования политической системы общества, государственной службы, российского федерализма. Здесь обсуждали и продолжают обсуждать многие важные и актуальные для развития страны вопросы. Можно сказать, что совместными усилиями преподавателей и слушателей вырабатывается путь дальнейшего развития страны, ее регионов.

Несколько слов хотел бы отдельно сказать о наших региональных академиях, дающих высшее профессиональное образование молодежи. Им предстоит перестраивать учебный процесс в соответствии с Болонскими соглашениями.

Конечно, надо делать наше образование еще более конкурентоспособным. Но нужна эволюционная программа, а не радикальные потрясения, имеющие целью слом всей национальной модели образования. Здесь нельзя махать шашкой. И не случайно, проводимые ныне реформы в области образования наталкиваются на серьезное сопротивление со стороны многих заинтересованных групп интересов. Я имею в виду и ЕГЭ, и переход на систему бакалавриат – магистратура, и соотношение количества бюджетных и внебюджетных мест в ВУЗах.

К сожалению, большинство студентов, заканчивающих региональные академии по специальности «Государственное и муниципальное управление», не востребованы на государственной и муниципальной службе в регионах. В лучшем случае эти выпускники пополняют армию «помощников депутатов». Эта невостребованность, как мне кажется, связана с отсутствием взгляда на молодежь как на полноправного участника политического и экономического процесса. Пора понять, что социализация молодежи и включение молодежи в активную общественную жизнь, в том числе в профессиональную политическую деятельность, нуждаются в целенаправленных усилиях и государства, и гражданского общества.

До недавнего времени можно было говорить, что у нас нет молодежной политики. Но теперь ситуация изменилась. Во всех национальных проектах появились элементы продуманной молодежной политики, и, прежде всего, в проектах «Образование» и «Жилье». Эти составляющие нужно собрать воедино, дополнив в первую очередь решением проблем организации дополнительного образования детей и молодежи, обеспечения занятости.

Мы строим гражданское общество. Заметным шагом в движении к реальному народовластию стало создание Общественной палаты. Позитивно оцениваю и создание Молодежной общественной палаты, которая может стать не только площадкой для дискуссий, но и механизмом привлечения молодежи, которую часто укоряют в гражданском равнодушии и апатии, к публичной, политической деятельности.

Уверен, молодежи необходимо в первую очередь образование, возможность проявить себя и видеть перспективу в своей стране.

Но я против культивирования псевдополитических форм активности, верхушечных молодежных организаций, так как борьба с экстремизмом, фашизмом в русле показательных акций не принесет плодов. Эти организации «имени попа Гапона» на деле рассматривают молодежь скорее как «пушечное мясо». Игра в политику ни в коей мере не может заменить систематическую воспитательную работу по развитию культуры веротерпимости, толерантности и гражданственности.

Уверен, необходимо всячески способствовать нацеленности молодежных движений и организаций на конкретные дела: от студенческих строительных отрядов до разнообразных форм волонтерского движения. Необходимо продумать и возможности финансирования подобных организаций, тем более что финансирование из-за рубежа мы не приветствуем. Кстати, кадры для местного самоуправления могут дать и массовые молодежные движения, которые формируют у молодежи первичные организационные и управленческие навыки.

В заключении хотелось бы сказать следующее.

Надо не ругать чиновников, а поднимать престиж власти, заботиться о человеческом достоинстве людей во власти, о соблюдении их прав. Данные социологических опросов, в том числе проводимых под эгидой вашей академии, показывают, что мотивация людей, идущих на государственную службу, в целом позитивная. Они хотят служить государству и обществу, озабочены проблемами страны и намерены заняться их решением. Им нужно качественное образование, позволяющее конкурировать с представителями частного сектора, поддержка и понимание со стороны общества.

От того, сумеем ли мы организовать современное, гибкое, эффективное управление, во многом зависит судьба нашей страны и будущее нашего народа.

Желаю вашему собранию плодотворной работы, мы ждем от вас реальной помощи в повышении качества власти на всех уровнях государственного управления.