Выступление на заседании восьмой Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики" 24 июня 2010 года (г.Санкт-Петербург)

24 июня 2010

Приветствую всех участников восьмой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». В этом году мы впервые проводим её совместно с Министерством юстиции.

Хотел бы высказать большую признательность всем присутствующим за участие в нашей конференции.

В течение восьми лет мы с Вами проводили целенаправленную комплексную работу по созданию института мониторинга права.

Сегодня имеются все основания рассматривать правовую систему Российской Федерации во взаимосвязи четырех опеределяющих элементов: правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права.

В полной мере такое понимание правовой системы России отражается в составе организаторов и участников конференции.

Шесть лет Совет Федерации готовит ежегодный доклад  ” О состоянии законодательства в Российской Федерации”. Его подготовка, обсуждение и презентации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, научных, образовательных и общественных организациях показали общественную значимость такой формы коллективной деятельности.

Важным этапом такого сотрудничества всегда было обсуждение доклада на пленарных заседаниях Совета Федерации. Так, например, на заседании 28 апреля этого года участниками обсуждения было высказано много полезных оценок и интересных предложений. Укажу лишь некоторые из них, требующие углубленного обсуждения на нашей конференции:

Была развита идея о необходимости разработки и принятия единой концепции государственной уголовно-правовой политики, которая должна определить основные принципы, направления и механизмы комплексного совершенствования всей системы уголовно-правовых отношений, При этом такая концепция должна затрагивать весь спектр уголовно-правовых отношений, включая также сферу духовно-моральных ценностных ориентаций личности, прежде всего: правового воспитания; правовой культуры и правосознания.

Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Антон Александрович Иванов подчеркнул, что очень важно остановить законодательную вакханалию и поддержал ключевую идею доклада о создании в ближайшие годы “Свода законов Российской     Федерации”.

Директор Института законодательства и сравнительного правоводения при Правительств Российской Федерации Талия Ярулловна Хабриева сделала акцент на  необходимости объединения усилий в плане обеспечения единого методологического подхода в процессе мониторинга эффективности законодательства и правоприменения. Это предполагает объединение методик, которые разработаны в Министерстве юстиции, в Совете Федерации, в указанной институте при Правительстве, в субъектах Российской Федерации.

Специально хочу отметить, что в субъектах Российской Федерации, с которыми мы активно сотрудничаем в рамках Совета  законодателей, ведется большая работа по развитию системы мониторинга права. И,  что приятно отметить, иногда даже опережающими наше федеральное законодательство темпами. Принципиальное значение для нас имеет то, что в ряде субъектов Федерации приняты специальные законы и акты о мониторинге права, о подготовке ежегодных докладов. Так, на днях был принят закон “О мониторинге законов Республики Татарстан”, который представлен на наш традиционных конкурс – на лучший нормативный правовой акт в сфере мониторинга права.

Учитывая, что одной из задач конференции является обсуждение доклада 2009 года, хотелось бы кратко сказать о его особенностях. Сохраняя преемственность с предыдущими докладами, основной акцент в этот раз сделан на воздействии качества законодательства и эффективности государственного управления на качество жизни людей. В докладе уделено особое внимание дальнейшей разработки методологии оценки качества законов  с точки зрения их воздействия на качество жизни населения, прежде всего, в реализации прав и свобод, обязанностей и взаимной ответственности гражданина и государства.

Мы исходим из того, что качество жизни должно выступать приоритетом национальной безопасности, интегральным показателем, определяющим баланс интересов личности, общества и государства. Сегодня стала очевидна тесная взаимозависимость улучшения качества жизни и использования ресурсов инновационного развития, что нашло отражение в посланиях Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному  Собрания Российской Федерации.

Так, в Послании 2009 года была поставлена задача всесторонней модернизации страны, основанной на ценностях и институтах демократии. Реализация этой цели требует от нас совершенствования законодательства как необходимой основы модернизации страны.

Очевидно, что при этом стратегия правового развития становится все более эффективным инструментом модернизации страны.

Поэтому особенностью доклада является принципиальный вывод о том, что современный этап содержания государственного управления связан с признанием задачи совершенствования законодательства и правоприменения стратегическим приоритетом модернизационного и инновационного развития страны. Тем самым, мониторинг права становится организационного оформленным инновационным институтом государственного управления. На его основании могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно применяться государственные решения.

На этапе подготовки доклада поступило более 200 отзывов и предложений от федеральных и региональных органов государственной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. общественных организаций и научно- экспертных учреждений.

Приятно отметить, что у нас уже второй год имеется специальное приложение к докладу, которое в форме ежегодного аналитического доклада готовится Советом Федерации совместно с Республиканским НИИ интеллектуальной собственности под названием “О состоянии правовой охраны и защиты интеллектуальной собственности в Российской Федерации”. В последнем таком докладе, представленном здесь на нашей конференции, впервые обобщены результаты мониторинга 39 органов государственной власти 50 субъектов Российской Федерации по азвитию инноваий и формированию рынка интеллектуальной собственности.

Все это свидетельствует о том, что наш доклад действительно стал реальным продуктом коллективного творчества, развивающим правовую системы страны.

К сожалению, многие недостатки законодательства нам приходится констатировать из года в год. Прежде всего, это проблемы качества подготовки законопроектов, наличия в них большого количества пробелов, коллизий и внутренних противоречий.

Другая проблема, которую мы поднимаем чуть ли не на каждом заседании Совета Федерации, – это необходимость рассмотрения законопроектов комплексно во взаимосвязи с «пакетами документов», которые обеспечивают реализацию законов.

Мы с удовлетворением отметили, что в 2009 году такой подход поддержали и Президент, и Председатель Правительства России. Уточняющие изменения были внесены в Регламент Правительства. Внесены и поправки в Регламент Государственной Думы, в соответствии с которыми закон не может быть принят, если в Государственную Думу не поступит информация Правительства о проектах соответствующих подзаконных актов. Однако этот порядок касается только одной группы законопроектов – о предоставлении социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Таким образом, за год в этой области произошли позитивные сдвиги, однако в целом ситуация пока не может нас удовлетворить.

Отдельной проблемой является изменение законодательства после признания Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений противоречащими Конституции. Общеизвестна норма Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающая обязанность Правительства в трехмесячный срок внести в Государственную Думу соответствующий законопроект.

К сожалению, проходят годы, а воз и ныне там. Давайте вместе подумаем как исправить эту ситуацию.

Не должна стоять на месте технология подготовки Доклада. Нужно объединение усилий законодательных, исполнительных и судебных органов для обеспечения единого методологического подхода. Возможно, Доклад стоит более чётко структурировать по отраслям законодательства.

И ещё один важный момент. Доклад должен способствовать большей прозрачности и системности правового регулирования. Ситуация с бесконечным внесением в законы всё новых поправок, запутывающих правоприменителей, должна быть, наконец, преодолена.

Все мы понимаем, что на развитие российского законодательства влияют различные изменения в политической и экономической сферах, международная обстановка. Однако основные параметры и тенденции законодательного процесса должны быть чётко выверены и контролируемы.

В связи с этим мониторинг законодательства и правоприменительной практики как важнейший инструмент законотворчества приобретает новое качественное значение.

Приведу в качестве примера ещё один практический результат нашей работы. В Докладах неоднократно звучала тема немотивированного возврата законопроектов субъектам права законодательной инициативы.

Частично эта проблема была снята решением Конституционного Суда по запросу Государственной Думы Томской области о конституционности пункта 100 Регламента Правительства. Этим решением была признана противоречащей Конституции практика возврата законопроектов, поступивших на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования.

Наконец, Доклад способствовал созданию собственной нормативно-правовой базы регионов для оценки состояния законодательства и правоприменения в субъектах Федерации.

Работа, начатая Советом Федерации в 2002 году, уже достигла того рубежа, когда необходимо переводить её на качественно новый уровень.

Убеждён: на следующем этапе система мониторинга законодательства и правоприменительной практики должна стать общегосударственной. А каждый участник этого процесса должен следовать строго определенным ему функциям и задачам.

В этом смысле следует приветствовать усилия Министерства юстиции по анализу правоприменения в Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Это позволит гармонизировать федеральное и региональное законодательство, выявить недостатки и проблемы в каждом конкретном регионе. Такая деятельность полезна ещё и тем, что во многих субъектах Федерации законодательство развивается быстрее федерального, и это даёт возможность оперативно использовать наработки региональных законодателей, в том числе при подготовке консолидированных законодательных инициатив.

Кроме того, нам регулярно поступают предложения о необходимости целенаправленного анализа практики применения отдельных политически значимых законодательных актов или направлений правового регулирования, связанных с ними. Таких, например, как реформа бюджетных учреждений, создание малых инновационных предприятий и другие. Полагаю, целевой мониторинг по этим направлениям будет весьма востребован – как на федеральном уровне, так и в регионах.

* * *

Реализация указанных задач возможна только при деятельном участии субъектов Федерации, и, прежде всего, в рамках Совета законодателей. Думаю, что будущий доклад о состоянии законодательства за 2010 год должен быть совместным: Совета Федерации и Совета законодателей.