Выступление на заседании Совета Федерации по вопросу о проекте Доклада Совета Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (21 февраля 2007 года)

21 февраля 2007

Уважаемые коллеги!

Сегодня нам предстоит подвести итоги работы над третьим ежегодным Докладом Совета Федерации “О состоянии законодательства в Российской Федерации”. Эта работа становится неотъемлемой частью нашей деятельности. Общими усилиями мы целенаправленно приводим в единую систему правотворчество, правоприменение и мониторинг правового пространства.

Я рад приветствовать участников сегодняшнего заседания, представляющих все ветви и уровни государственной власти: прежде всего, руководителей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, руководство Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, а также Общественной палаты, Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, научно-исследовательских учреждений и ведущих экспертов страны. Все вы вносите свой неоценимый вклад в общее дело совершенствования и развития законодательства, являетесь полноправными соавторами обсуждаемого Доклада.

Политико-правовая значимость этой работы постоянно возрастает. Доклады о состоянии правовой системы России приобретают общенациональный статус. Прежде всего, – благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные материалы носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти.

Учитывая все эти факторы можно сказать, что сегодняшнее обсуждение доклада, в таком представительном составе, можно смело назвать событием парламентского года, и этот особый статус требует от нас конструктивного и ответственного подхода.

Полагаю, что мы и дальше должны расширять публичное поле для обсуждения и подготовки подобных документов. Конечно, эта задача – не из простых. Она потребует, в дальнейшем видимо, подготовки редакций доклада в так называемом “популярном” изложении, и принятия масштабных организационных мер по доведению итогов мониторинга для различных групп населения и заинтересованных органов власти и управления. Однако, как говорится, «игра стоит свеч». Ведь речь идет о воплощении в жизнь принципа открытости государственной власти, конкретной реализации конституционных положений о праве граждан участвовать в управлении делами государства. Обратная связь с обществом является обязательным условием способности государства принимать нужные людям законы и добиваться их исполнения, и в конечном счете – решения проблемы доверия граждан к институтам государственной власти.

Уважаемые коллеги, позвольте отметить наиболее важные аспекты подготовки и содержания Доклада.

Прежде всего, нужно отметить, что сейчас работа над докладом носит плановый, непрерывный и преемственный характер. Плановый, потому что подготовка ежегодного доклада закреплена нормой регламента палаты и соответствующими решениями Председателя Совета Федерации. Непрерывный, потому что рабочая группа по подготовке доклада и редакционный совет начинают свою деятельность практически сразу после представления очередного доклада на пленарном заседании Совета Федерации. Преемственный, потому что мы бережно сохраняем все то полезное и интересное, что удалось наработать предыдущими документами. В этом отношении можно говорить уже о серьезной методологической основе нашей работы.

В соответствии с постановлением Совета Федерации Доклад 2005 года, так же как и первый Доклад, был разослан практически по всей России. Мы получили более ста откликов: в значительной части отмеченные в них идеи и оценки, прямо скажу, оказались новыми и очень полезными для нас. Многие из них нашли отражение в положениях данного Доклада.

Кроме того, членам Совета Федерации было предложено провести обсуждение Доклада за 2005 год в органах власти тех регионов, которые они представляют в палате. Цели предполагались различные – от своеобразной формы отчета члена Совета Федерации о той постоянной работе по мониторингу, которую ведет Совет Федерации в течении года до стимулирования подготовки подобных докладов в регионах. И многим нашим коллегам это удалось[1]. По их инициативе в эту работу активно включились как законодательные, так и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации.

В целом структура Доклада выстроена так, чтобы системно представить основные результаты законотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и региональном уровнях, отразить как позитивные сдвиги, так и проблемы и недостатки в этих областях. Значительное место отведено перспективным направлениям дальнейшего развития законодательства.

Первая часть доклада традиционно посвящена основам стратегии правового развития Российской Федерации. При этом мы исходили из того, что развитие правовой системы определяется, прежде всего двумя факторами. С одной стороны, законодательство должно обеспечивать реализацию стратегии государственной политики, определяющей приоритеты развития всех сфер жизнедеятельности страны. С другой стороны, в правовом государстве развитие правовой системы является самостоятельной ценностью. И законодатель должен всегда помнить, что подобные ценности не могут приноситься в угоду политической целесообразности или отраслевой конъюнктуре.

Концепция стратегии правового развития позволяет, во-первых, понять критерии законодательной деятельности, во-вторых, сформулировать ее приоритеты, и, в-третьих, она задает долгосрочные ориентиры ее совершенствования.

Наша ключевая идея заключается в том, что основные параметры стратегии правового развития, заданы Конституцией Российской Федерации, ее нормами и ценностями, и приобретают ежегодную конкретизацию и предметное наполнение в посланиях Президента России Федеральному Собранию. Поэтому мы в анализе законов опираемся, прежде всего, на те идеи, положения и задачи, которые Президент формулирует в ежегодных посланиях. При этом с каждым годом становится очевиднее, что все послания имеют глубокую преемственность между собой.

Во второй части доклада дается оценка состояния различных отраслей российского законодательства и тех изменений, которое они претерпели в 2006 году. Здесь рассматриваются все законы, принятые парламентом в 2006 году. При этом особое внимание уделено законодательному обеспечению решения таких комплексных общенациональных проблем: демографии, коррупции, бедности, а также развития арктических и северных территорий, молодежной и морской политики. Нужно сказать, что актуальность таких масштабных проблем, требующих для своего решения комплексных подходов и межотраслевого регулирования, постоянно возрастает. Найти адекватные, в том числе правовые инструменты для их решения – одна из наших приоритетных задач.

В третьей части доклада дается анализ актуальных проблем законодательного обеспечения государственной политики в субъектах Российской Федерации. Причем не только таких наболевших вопросов как реформа местного самоуправления и разграничение полномочий между уровнями власти, создание благоприятных условий для малого и среднего бизнеса, но и обострившихся в последнее время проблем, в частности межнациональных и межконфессиональных отношений. Кроме того, впервые предметом анализа стали также основные итоги деятельности Совета законодателей, роль субъектов Российской Федерации в совершенствовании правовой системы. Эта часть традиционно представлена на основе материалов, подготовленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сразу скажу, что в Докладе содержатся не только позитивные, но и критические оценки деятельности Совета законодателей, предлагаются конкретные меры для повышения эффективности его работы с тем, чтобы этот востребованный и важный орган полностью соответствовал требованиям сегодняшнего дня. Думаю, что сегодня было бы полезно обменяться мнениями и по этому вопросу.

Наконец, четвертая часть Доклада содержит результаты обобщения наработанной за 5 лет практики мониторинга, а также подходы к практической реализации нашей идеи о досье закона. Она продемонстрирована на примерах досье двух важных федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и “О противодействии терроризму”. Вы увидите, что самым сложным и наименее разработанным при формировании досье является вопрос об обобщенном и объективном представлении результатов правоприменения. И это не случайно. Нам, законодателям, с этим не справиться – нужно объединять усилия с органами исполнительной и судебной власти, с правоохранительными органами, то есть с теми, кто непосредственно применяет закон. Как организовать это взаимодействие – это еще один серьезный вопрос для обсуждения.

На основных итогах законодательной деятельности я хотел бы остановиться несколько подробнее.

Анализ, представленный в докладе, показывает, что существенного продвижения в реализации приоритетов государственной политики не произошло. Законотворчество в значительной степени сохранило выявленные ранее системные недостатки, которые существенно снижают его эффективность. Выводы и рекомендации предыдущих докладов в этой сфере остаются в значительной части не реализованными.

По-прежнему не создана регулярная основа для концептуальной проработки и правового оформления стратегических основ государственной политики. Как результат, отсутствуют основополагающие государственные документы по таким актуальным вопросам, как региональная и национальная политика. Отсутствие государственных концепций демографической и миграционной политики Российской Федерации не позволяет планировать последовательную и ориентированную на длительный период систему мер демографической политики как федерального, так и регионального уровней.

Острая проблема борьбы с коррупцией также продолжает оставаться в центре внимания органов государственной власти и граждан страны. Однако, в стране до сих пор фактически отсутствует «антикоррупционное» законодательство.

Методом проб и зачастую недопустимо дорогостоящих ошибок ведутся поиски решений таких важнейших проблем, как разграничение полномочий между уровнями публичной власти, организация межбюджетных отношений и построение системы исполнительной власти, пенсионная реформа, регулирование миграционных процессов. Несмотря на принятие Жилищного кодекса Российской Федерации, определившего основы реформирования отрасли ЖКХ, ее практическое состояние характеризуется множеством нерешенных проблем, среди них противоречивая тарифная политика, низкое качество предоставляемых коммунальных услуг многие другие.

То же самое относится и к концептуальным вопросам создания правовой базы для решения приоритетных задач государственной политики. Содержание и способы реализации политических приоритетов, зачастую, произвольно интерпретируются субъектами права законодательной инициативы.

В результате чего появляются нормы, лишающие избирателя права голосовать «против всех», устраняющие порог явки на выборах и т.п. Вопросы о соответствии подобных инициатив решению приоритетных задач развития демократии, обеспечения легитимности органов представительной власти и повышения доверия к ним граждан требуют, как минимум, широкой общественной дискуссии.

Следствием нерешенности отмеченных выше проблем является либо отсутствие необходимых законов, либо несоответствие направленности принимаемых актов стратегическим целям развития государства, либо невозможность их эффективного применения.

В 2006 году динамично росли доходы населения, однако повышение среднего размера пенсий было менее значительным, нежели темпы роста заработной платы. Доля заработной платы и пенсий в ВВП оставалась низкой. Усилилась тенденция роста дефицита бюджета Пенсионного фонда. В бюджете фонда на 2007 год не полностью решена задача, поставленная в Послании Федеральному Собранию на 2006 год – повысить в 2007 году средний размер пенсии на 20 процентов (предусмотрено повышение среднего размера пенсии на 15,4 процента).

Важные проблемы ждут своего законодательного урегулирования в сфере здравоохранения.

Несовершенство действующей системы обязательного медицинского страхования выражается в отсутствии действенных механизмов, побуждающих страховые медицинские организации и медицинские организации к повышению эффективности использования финансовых средств. Необходима разработка и принятие эффективных мер, в том числе и законодательных, коренным образом улучшающих обеспечение лекарственными средствами льготных категорий граждан, а также инвалидов – техническими средствами реабилитации.

Анализ состояния законодательства в области национальной безопасности показал, что, несмотря на ясность понимания приоритетов и проблем этой сферы, цели обеспечения национальной безопасности по разному определяются различными документами – Посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Концепцией национальной безопасности, Военной доктриной и иными документами. Они лишь в общем очерчивают замысел достижения защищенности национальных интересов страны, но не делают его целостным и непротиворечивым. Мониторинг нормативных и правовых актов, определяющих развитие системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выявил отсутствие в них конкретности и системности, обнаружил их внутриведомственную ориентированность.

Развитие законодательных основ военной безопасности, противодействия терроризму, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина носит к сожалению фрагментарный характер. До сих пор находятся в стадии разработки такие системообразующие правовые акты как, например, федеральный закон «О Вооруженных Силах». Требуют совершенствования действующие федеральные законы, например, «Об оперативно-розыскной деятельности».

Требуется не только ликвидация пробелов в федеральном законодательстве, но и создание основополагающих правовых актов, таких как федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», на основании которого могла бы формулироваться Стратегия национальной безопасности Российской Федерации.

Одной из важнейших общенациональных проблем является обеспечение устойчивого развития северных территорий. Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно подчеркивал особую роль Севера и Арктики России в экономике страны и их значение для обороны. В будущем роль Севера для России будет, несомненно, возрастать. Это обусловлено не только усиливающейся потребностью в сырьевых ресурсах, но и транзитно-транспортным потенциалом.

Накопившиеся нерешенные проблемы и диспропорции в экономическом развитии, социальной инфраструктуре северных регионов являются прямым свидетельством того, что отсутствие четкой государственной «северной» политики и эффективной стратегии развития Севера не позволяет в полной мере реализовать потенциал северных территорий, заложенный природой и трудом многих поколений северных пенсионеров.

При подготовке базовых законов (Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации и др.) были выявлены следующие типичные просчеты законодательного процесса:

– крайне мало учитывались многочисленные рекомендации парламентских слушаний, «круглых столов», крупных российских и международных форумов, научных и общественных организаций, органов власти субъектов Российской Федерации по улучшению качества законопроектов;

– законопроекты, представленные Правительством Российской Федерации, после принятия их в первом чтении изменялись на 60-80% и по всем формальным признакам должны были возвращаться в первое чтение, однако, это не было сделано ни в отношении проекта Водного кодекса Российской Федерации, ни в отношении проекта Лесного кодекса Российской Федерации;

– технология работы над поправками к законопроектам после их принятия в первом чтении полностью исключала возможность учета поправок иных субъектов права законодательной инициативы, за исключением узкого круга заинтересованных лиц, от имени которых осуществлялась коренная переделка законопроектов перед вторым чтением;

– в сопроводительных материалах отсутствовали проработанные прогнозные оценки последствий внесения концептуальных изменений в отношения природопользования.

Мониторинг в экономической сфере показал, что существуют направления, требующие еще значительных усилий по формированию законодательной базы. Так, все еще в стадии становления находится система законодательного обеспечения государственного финансового контроля в России. Очевидна потребность в разработке и внедрении на законодательном уровне и в правоприменительной практике простого и эффективного механизма финансового администрирования. Предстоит огромная правовая работа по завершению реформы технического регулирования.

Как результат, действующее законодательство в сфере государственного строительства страдает нестабильностью и несистемностью. Оно все больше превращается в нагромождение бесчисленных изменений, не устраняющих пробелов и усиливающих противоречия. Все это, в конечном счете, недопустимо затягивает создание необходимых правовых условий для устойчивого развития общества и государства.

Итоги работы над тремя докладами еще более убеждают нас в необходимости долговременного планирования законопроектной деятельности на общефедеральном уровне. По нашему мнению, сегодня, действительно, на повестке дня стоит вопрос о подготовке документа, позволяющего оценивать приоритеты, содержание и объемы законопроектной работы. Отмечу еще раз, что такой документ должен формироваться с целью законодательного обеспечения долговременной государственной политики.

Уважаемые коллеги!

Система мониторинга законодательства и правоприменительной практики последовательно создается. Хочу поблагодарить всех наших конституционных партнеров, которые откликнулись на наше предложение выступить в качестве соучредителей нового всероссийского журнала “Мониторинг права в Российской Федерации”. Предполагается, что именно такое издание позволит заложить организационно-правовую, научно-практическую и творческую базу для создания в ближайшем будущем Центра мониторинга права, призванного на профессиональной и постоянной основе укреплять нашу правовую систему.

Существенным событием нашей совместной работы могла бы стать совместная подготовка и проведение Пятой Всероссийской научно-практической конференции по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, участием в которой заинтересовались и наши зарубежные коллеги. Предварительно можно даже предложить девиз этой юбилейной конференции “Мониторинг как коллективное творчество “.

При этом мы понимаем, что следующим шагом должно быть создание действенных механизмов прогнозирования и эффективного реагирования на результаты проводимого мониторинга. Система законодательного регулирования должна быть способной не только своевременно выявлять присущие ей недостатки, но и оперативно их устранять.

Полагаю, что такой механизм будет существенно заложен с принятием трех проектов федеральных законов, над которыми мы совместно с депутатами Государственной Думы завершаем работу: “О нормативных правовых актах в Российской Федерации”, “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов” и “О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации”.

Уважаемые коллеги!

В соответствии с Регламентом предлагаю на этом заседании, так как это мы делали и в прошлые годы, обсудить представленный проект Доклада “О состоянии законодательства в Российской Федерации в 2006 году”, высказать замечания и предложения. А затем на следующем заседании Совета Федерации принять постановление и доклад в целом, с учетом результатов сегодняшнего обсуждения.