Выступление на V ежегодной Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства" 26 июня 2007

26 июня 2007

Уважаемые участники конференции!

Позвольте приветствовать вас в этом гостеприимном зале, который стал традиционным местом проведения ежегодных Всероссийских научно-практических конференций, посвященных проблемам мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. В работе нашей конференции принимают участие представители стран Содружества Независимых Государств.

Конференция проводится в пятый раз. Позволительно говорить о небольшом, но юбилейном событии. Но не в этом главное. Главное – в том, что каждая конференция является важным этапом в творческом осмыслении достигнутых результатов и проблем законотворчества, в постановке стратегических задач правового развития страны. Каждая из конференций имела свою актуальную тему. Все их итоги и рекомендации стали весомым вкладом в создание системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

Идея регулярной оценки качества национального законодательства не нова. В зарубежной практике для этих целей существуют специальные государственно-правовые институты. В нашей стране в последние годы создание целостного механизма оценки качества и полноты законодательства, соответствия его стратегии правового развития государства и общественным запросам стало актуальной потребностью. Со дня проведения первой конференции в 2003 году прошло совсем немного времени. Общими усилиями удалось сформулировать и решить многие методологические и практические задачи мониторинга права.

Во-первых, сформулированы основные проблемы и задачи мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Важнейшей стратегической задачей является создание единой системы предварительного, текущего и последующего контроля состояния законодательства, включая и мониторинг решений судебных органов. За эти годы многое уже сделано. Разработаны концептуальные подходы к организации мониторинга, что позволило развернуть системную работу.

Во-вторых, сформулированы критерии оценки законодательства и правоприменительной практики. Напомню, что к ним отнесены: конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, приоритеты внутренней и внешней политики государства, определяемые в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

В-третьих, найдена эффективная форма представления результатов мониторинга в виде ежегодных докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. Подготовлен уже третий ежегодный Доклад Совета Федерации 2006 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”, который по традиции представлен на конференции. Прямо скажу, что основной вывод, сформулированный в первом докладе о том, что исторический период фрагментарного, несистемного законодательства себя исчерпал, остается актуальным и сейчас. Думаю, что это дает нам все основания для того, чтобы уделить максимум внимания созданию эффективных механизмов реализации результатов мониторинга законодательства.

В-четвертых, в работу по мониторингу активно включились государственные органы, научные и общественные организации, экспертное сообщество. В целом ряде субъектов Российской Федерации были созданы и успешно действуют центры по мониторингу законодательства. Осознанная необходимость создания целостного механизма мониторинга явилась тем импульсом, в результате которого были развернуты работы по подготовке собственных докладов. Позитивные результаты нашей совместной деятельности и конкретные предложения, представленные в Совет Федерации широким кругом органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволили нам существенно расширить сферу мониторинга. В докладах Совета Федерации прочно занял свое место раздел о законодательстве субъектов Российской Федерации.

Не могу не отметить еще одно достижение. Оно, может быть, не имеет большого значения в научном контексте, но в практическом плане его трудно переоценить. Найдены организационные механизмы, которые позволяют говорить о широком вовлечении в эту творческую, созидательную работу федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Общественной палаты, органов местного самоуправления.

Особо я бы хотел отметить роль и значение участия Совета законодателей в постановке проблем мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Все мы по праву стали активными субъектами конституционного партнёрства как коллективного творчества. Обратите, пожалуйста, внимание. Эта формула по праву стала девизом нашей конференции и всей программы сотрудничества: “Мониторинг права как конституционное партнерство, как коллективное творчество, как конструктивный диалог власти и общества”.

Думаю, вы согласитесь, что результаты нашей деятельности в значительной степени определялись непосредственной поддержкой Президента Российской Федерации В.В. Путина. Более того, сами ежегодные послания Президента России, как форма обращения не только к Парламенту, но и ко всему народу, явились побудительным мотивом для постоянного соотнесения качества законодательства со стратегическими целями развития страны, приоритетами внутренней и внешней политики.

Главный вывод, который мы можем извлечь из пятилетнего опыта, состоит в том, что исходные методологическая база и действенные организационные механизмы мониторинга законодательства созданы.

Уважаемые коллеги!

Тема сегодняшней конференции  – “Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства”. Об итогах я сказал. Теперь несколько тезисов о перспективах и задачах на будущее.

Во-первых, задачи конституционных партнёров в формировании и реализации стратегии развития страны четко обозначены в основном законе – Конституции Российской Федерации. Основные направления стратегии и действий органов власти по её практической реализации формулируются Президентом Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию. Для законодателей приоритетной является проблема создания согласованного, непротиворечивого законодательного комплекса, отвечающего потребностям развития страны, интересам наших граждан. Правительство Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти ответственны за эффективную реализацию стратегических установок в правовых рамках, установленных законодателем. Большинство названных конституционных партнёров являются одновременно и субъектами права законодательной инициативы. Необходимо, чтобы их действия в законодательном процессе были согласованы.

Во-вторых, актуальной задачей стратегии правового развития страны, которая стоит на повестки дня уже много лет является необходимость четкой регламентации законотворчества. В первую очередь, необходимы три важнейших для правовой системы страны закона: “О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации”, “О нормативных правовых актах в Российской Федерации”, “О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов”.

Анализ сложившейся законодательной практики свидетельствует о том, что содержание и способы реализации государственных приоритетов, представляемых в Посланиях Президента Российской Федерации, во многих случаях произвольно интерпретируются субъектами права законодательной инициативы. В результате такой несогласованной интерпретации целей и методов их достижения появляются противоречивые законы, страдающие бессистемностью, несогласованностью с другими законами, выпадающими из общего законодательного поля, не учитывающие свойства реальной социально-экономической среды, на которую они ориентированы.

Мы убедились, что большинство из названных недостатков законодательства должно устраняться на этапе планирования законопроектной деятельности. Именно на этом этапе должны определяться долговременные цели, вытекающие из ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, перечень и согласованные концепции законопроектов, которые предполагается внести в Федеральное собрание в качестве законодательной инициативы. Мы неоднократно возвращались к этой проблеме, имеющей первостепенное практическое значение.

К сожалению, многолетние попытки согласования законопроектной деятельности между Государственной Думой, Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы пока не привели к стратегически значимому позитивному результату. Поэтому сегодня на повестке дня стоит вопрос о подготовке такого документа, который позволял бы сформулировать приоритеты, содержание и объем законопроектной деятельности.

Этот документ может и должен стать основой для создания непротиворечивого, согласованного законодательства, интеграции позиций субъектов права законодательной инициативы. Он должен иметь статус государственной программы. Принципы конституционного партнерства предполагают согласованное взаимодействие органов государственной власти по законодательному обеспечению государственной политики, а конституционный принцип разделения властей – четкое разграничение компетенции и политической ответственности между органами государственной власти за ее конечные результаты.

Определение конституционно допустимых, органично встроенных в нашу правовую систему вариантов формы и порядка принятия такого документа является актуальной теоретической задачей, требующей своего разрешения. Особо отмечу, что такой документ должен формироваться на основе стратегии правового развития страны.

В-третьих, приоритетным направлением является совершенствование механизмов реализации стратегии правового развития, как важнейшего основания стратегии гуманитарно-правового развития страны.

В-четвертых, необходимо практически реализовать идею издания журнала «Мониторинг права в Российской Федерации», который стал бы эффективным инструментом представления обществу результатов мониторинга. Широкому распространению знаний, информации и идей мониторинга будет способствовать подготовка и оформление результатов мониторинга в популярном изложении, доступном для граждан.

В-пятых, стратегически важной и наиболее трудной задачей является формирование правовой культуры и правосознания в обществе. Именно в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, уместно обратиться к научной общественности нашей страны с призывом активизировать научные разработки в этой области. Они необходимы для развития теории законотворчества, подготовки нового поколения специалистов, способных поднять законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований. Программа конференции сформирована таким образом, что позволяет ее участникам провести широкое обсуждение проблем мониторинга с учетом пятилетней практики. Мы неоднократно говорили о том, что закон – это один из самых сложных и важных продуктов коллективной, творческой деятельности. Поэтому выбор девиза конференции – “Правовой мониторинг как коллективное творчество” – закономерен. Обращаю внимание, что мы с вами на конференции впервые будем подводить итоги конкурсов проектов и работ, непосредственно связанных с мониторингом.

Уважаемые участники конференции, коллеги!

Уверен, что на конференции будут с пониманием и интересом восприняты все новые идеи, предложения, инициативы, дополнительные вопросы, предлагаемые к обсуждению.

Позвольте пожелать всем нам плодотворной работы. Полагаю, что результаты пятой Всероссийской научно-практической конференции явятся весомым вкладом в теорию и практику законодательного обеспечения стратегии
правового развития страны.

Благодарю за внимание.