Выступление на совещании представителей законодательных (представительных) органов регионов РФ 21 мая 2002 года

21 мая 2002

Уважаемые коллеги! Важность и актуальность вопроса, вынесенного на наше совещание, трудно переоценить. Нам предстоит обсудить возможные направления и способы совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, позволяющие выйти на качественно новый уровень законодательного обеспечения государственной политики, в том числе по решению задач, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год.

С избранием нового Президента России внутренняя и внешняя политика государства приобрела конкретные ориентиры и системный характер. Реальным инструментом определения целей, принципов, направлений и задач такой политики стали послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Очевидно, что осуществление этих политико-программных установок требует реализации в полном объеме конституционного принципа единства действий всех ветвей и уровней власти, в том числе по формированию целостной, непротиворечивой и стабильной системы законодательства Российской Федерации.

С преодолением тенденций дезинтеграции страны возникают новые задачи укрепления подлинных начал федерализма и местного самоуправления.

Уже в ближайшее время нам предстоит осмыслить концептуальные наработки Комиссии при Президенте по разграничению полномочий между органами всех уровней власти, оценить степень соответствия расходных полномочий и доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, после чего практически весь массив действующего законодательства Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с этой концепцией.

Сильный региональный аспект имеют назревшие и очень сложные реформы естественных монополий в сфере топливно-энергетического комплекса и железнодорожного транспорта, не говоря уже о реформе не вполне естественной, но исторически сложившейся и очень важной для всех для нас монополии жилищно-коммунального хозяйства. В более широком плане речь идет об общих вопросах эффективности управления государственной и муниципальной собственностью.

Президент страны обращается напрямую к региональным властям по самому широкому спектру актуальных и значимых проблем – от вопросов поддержки малого бизнеса или развития ипотечного кредитования, непосредственно затрагивающих интересы значительной части граждан, до таких масштабных, политических задач, как анализ влияния федеральных и региональных экономических режимов на оптимальные условия и порядок вступления России в ВТО.

Трудно не разделять позицию президента в том, что наше государство должно быть приспособлено, перестроено для решения в первую очередь стратегических задач. Для нас это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совместной работе.

Принимаемые нами законы должны быть адекватны реальным проблемам развития страны, направлены на защиту интересов общества и граждан, а не чиновников, выверены по содержанию, юридически безупречны. Тогда нам не придется вносить в них бесконечные изменения, дестабилизирующие социально-экономическую и политическую ситуацию, а гражданам не надо будет искать изощренных способов их невыполнения.

Однако существующие методология и организация законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях пока не удовлетворяют этим требованиям. По сути, законодатели не преодолели привычную ориентацию на принятие отдельных законов в то время, когда необходимо формирование единой по целям и непротиворечивой по содержанию правовой системы.

Вместе с тем проблемы должной координации законодательной деятельности не носят принципиально неразрешимого характера. В отношении 628 и 723 субъектов права федеральной и законодательной инициативы (имеются в виду депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации) этот вопрос является внутренним делом соответствующих палат Федерального Собрания, и в Совете Федерации уже предприняты в этом направлении необходимые организационные усилия. Остальные 95 субъектов правозаконодательной инициативы являются органами государственной власти, 89 (как вы знаете) из них – это вы, представители субъектов Российской Федерации, и 6 представляют федеральную власть. И здесь вопросом номер один является четкое разграничение их законотворческой компетенции в соответствии с перечнем их конституционных полномочий.

Так, Президент Российской Федерации является основным субъектом правозаконодательной инициативы в сферах внешней политики, обороны и безопасности государства, государственного строительства, обеспечения личных и политических конституционных прав граждан.

Правительство Российской Федерации должно играть ведущую роль в сферах федеральной политики по экономическому, социальному, культурному, национальному и экологическому развитию страны.

Наконец, Совет Федерации и региональные законодательные органы субъектов Российской Федерации призваны обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательств в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов.

К настоящему времени в организации законотворческой деятельности правительства необходимые системообразующие механизмы уже практически заложены. В развитии находятся горизонтальные связи между палатами Федерального Собрания, а также их взаимодействие с правительством и Администрацией Президента.

Думаю, что жизнь в итоге востребует и возрождения на новой основе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности всех субъектов права законодательной инициативы. Забегая вперед, выскажу соображение, что такой механизм должен действовать под эгидой Президента Российской Федерации в рамках его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Таким образом, главным приоритетом сегодняшнего дня является решение вопроса о координации работы законодателей федерального и регионального уровней. Идея создания органа, обеспечивающего решение этой задачи, прошла широкое обсуждение. Этой проблеме было посвящено специальное совещание с председателями законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в Государственной Думе в январе 2002 года. Ряд конструктивных предложений был выработан в рамках межрегиональных мероприятий с участием представителей законодательных собраний, а также парламентскими ассоциациями.

Недавно эта идея была обсуждена на встрече членов Совета нашей палаты с Президентом Российской Федерации. Практически все участники дискуссии по этому вопросу единодушно подтвердили необходимость скорейшего создания такого органа. Многие склонялись к тому, что он должен работать не при Федеральном Собрании, а при Совете Федерации – верхней палате российского парламента. Палате регионов, наделенной (в отличие от Государственной Думы) конституционным правом и обязанностью законодательной инициативы. Именно в таком виде эта идея была поддержана президентом.

Уважаемые коллеги! Я отвлекусь от своего доклада, потому что хочу вам сообщить – в ваших выступлениях сегодня у многих прозвучала мысль о том, что все-таки такой значимый для России орган, как Совет законодателей, должен был бы работать все-таки при Президенте Российской Федерации. Вы слышали, что президент внимательно выслушал ваши предложения. И я должен вам доложить, что только что мы в разговоре с Президентом Российской Федерации пришли к следующему. Президент дословно просил передать вам такие свои соображения.

Он считает необходимым, чтобы сегодня мы в принципе создали Совет законодателей в отличие от нормы, которая прописана в Положении, где мы предполагали собираться раз в полгода здесь, в стенах Совета Федерации. И не реже, чем раз в квартал собирать Президиум. Президент сказал, что он готов к тому, чтобы раз в квартал мы собирались здесь, в стенах Совета Федерации, а раз в полгода Совет законодателей России будет собираться в Кремле и под началом президента.

Более того, после того как мы сегодня организуем наш Совет законодателей, на ближайшей осенней встрече в Кремле наш Совет будет переименован в Совет законодателей при Президенте Российской Федерации.

Пользуясь случаем, я хочу поблагодарить всех коллег за те высказывания, которые сегодня здесь прозвучали. Вы обратили внимание, насколько внимательно президент слушал, в том числе и многие предложения по законодательству. И вот эта инициатива наша также нашла понимание и поддержку у президента.

Задачи координирующего органа непосредственно вытекают из существующих проблем состояния и совершенствования правового поля России. Совет Федерации в силу особенностей конституционно-правовой природы своего формирования и характера его конституционных полномочий понимает, что решение проблем российского федерализма – одна из основных задач нашей совместной с создаваемым сегодня Советом законодателей работы, отвечающая потребностям развития страны и стратегии главы государства.

Вторая проблема – это недостаточная эффективность участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Основными факторами, рождающими эту проблему, являются следующие: сложность выражения консолидированной позиции регионов; трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования; организационные проблемы сопровождения законопроектов при прохождении в Государственной Думе, своевременного и полного информирования о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

Эти проблемы могут быть в значительной степени устранены, если наиболее значимые инициативы регионов, возможно даже в форме законодательных предложений, выносить на наше общее обсуждение. И в случае их согласованной поддержки значительным числом регионов, выходить на разработку совместной законодательной инициативы Совета Федерации и региональных парламентов.

Совет Федерации может взять на себя сопровождение такого законопроекта на всех этапах его прохождения. Очевидно, что отношение к законопроектам, прошедшим такую процедуру и получившим такой статус, будет заведомо иным и в правительстве, и в Государственной Думе.

Но главный вопрос – это неудовлетворительное качество общей системы регионального федерального законодательства, в первую очередь в сфере совместной компетенции Российской Федерации и субъекта Федерации.

Подходы к гармонизации уровней законодательства Российской Федерации отнюдь не сводятся к одностороннему приведению региональных актов в соответствие с федеральными нормами.

Предпринятые в этом направлении, по сути, административные усилия явились вынужденными мерами антикризисного управления. Корни этой проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях, и в том числе на федеральном, из-за принципиальных недостатков организации законодательной деятельности.

Повторю широко высказывавшуюся вами мысль, что формирование единого правового поля – это процесс двухсторонних усилий равноправных партнеров, стремящихся к достижению общей цели. Не претендуя на исчерпывающий анализ организации такого двухстороннего движения, остановлюсь лишь на некоторых возможных задачах координирующего органа.

Первое – инвентаризация всех спорных и неочевидных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм. Эти коллизии могут быть различными, и вы сами хорошо их знаете. Но в любом случае наша совместная консолидированная позиция позволит разрешить ситуацию наиболее оптимальным образом. Результатом может быть изменение региональной или федеральной нормы, причем в последнем случае, как мы уже говорили, можно выйти на совместную законодательную инициативу. А если мы придем к выводу о том, что необходимо сохранить статус-кво, то для защиты этой позиции в зависимости от предметов разногласий можно направить совместный запрос в Конституционный Суд Российской Федерации или иск в суд общей юрисдикции.

Второе. Параллельно с этой работой желательно приступить к систематизации регионального законодательства и анализу ситуаций, где оно нуждается в определенной унификации законодательных решений. В результате, общими усилиями мы могли бы способствовать совершенствованию общего массива законов субъекта Федерации за счет разработки методических рекомендаций либо модельных законов.

Третье. Необходима и систематизация правоприменительной практики в регионах, в том числе проблем с исполнением федерального законодательства. Это позволило бы нам подойти к вопросу усовершенствования и развития всего массива действующего законодательства не просто из ситуативных соображений, а уже на серьезной плановой основе.

Четвертое. Главным импульсом планирования законопроектной работы должна стать концептуальная проработка потребностей в совершенствовании законодательства, исходя из актуальных задач государственной политики, определенных в послании Президента страны, в других политических программных документах. В том числе в рамках новых методологических подходов к разграничению полномочий между органами власти федерального, регионального и местного уровней, которые мы ожидали в результате работы соответствующей комиссии при Президенте России.

Уважаемые коллеги! К настоящему времени завершилось формирование нашей палаты на постоянной профессиональной основе, и в основном закончен процесс соответствующей реорганизации ее работы. Мы пошли на расширение составов комитетов и комиссий, изменили подходы к участию в законодательной деятельности Государственной Думы и сопровождению интересующих нас законопроектов, укрепили взаимодействие с исполнительной властью и Администрацией Президента Российской Федерации. Предприняли необходимые меры по повышению качества подготовки законодательных инициатив Совета Федерации, совершенствованию Регламента и аппаратного обеспечения палаты.

Могу вас заверить, что измененный Совет Федерации практически готов к выполнению задач и функций, которые объективно могут быть возложены на него в целях консолидированного выражения и реализации позиции всех заинтересованных в этом субъектов Российской Федерации. В порядке подготовки к нашему совещанию в Совете Федерации была создана рабочая группа, которую возглавил мой заместитель Александр Порфирьевич Торшин, и эта рабочая группа разработала ряд предложений по обсуждаемому вопросу. В частности, в качестве одного из возможных вариантов предложено название совещательного и координирующего органа – Совет законодателей по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодателями и представителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

У вас в папках есть документы, есть проект положения о нашем совете и также есть итоговый документ. По положению, после того как я закончу свое выступление, а я уже заканчиваю, коротко выступит Александр Порфирьевич Торшин. Сразу хочу сказать Вам, Александр Порфирьевич, что сейчас редакционной комиссии, которую мы изберем после вашего выступления, необходимо вносить изменения в положение в свете того, о чем сказал президент. В целом, уважаемые коллеги, я думаю, что в результате нашего сегодняшнего совещания и обсуждения мы сможем уточнить и дополнить перечень задач и приоритетов в нашей совместной работе, обсудить и выработать ее оптимальные организационные формы, а также выйти на окончательную редакцию представленных документов.

Я сразу же хочу сказать, уважаемые коллеги, что полагаю и возможным, и необходимым сегодня принять и положение. Мы поступили таким образом. Мы его, когда редакционная комиссия подготовит, проголосуем за основу, все редакционные изменения туда внесем, и уже президиум доведет до конца. Также сегодня с вашими замечаниями, предложениями по ходу обсуждения мы примем итоговый документ.

В заключение, уважаемые коллеги, разрешите всем нам пожелать успешной работы. Работа нам предстоит большая, сложная. Самое главное, мы все прекрасно понимаем, что наша совместная работа направлена на благо нашей России, и мы очень хотим, чтобы Россия стала сильной, процветающей.

Сергей МИРОНОВ, Председатель Совета Федерации