Вступительное слово на "круглом столе" на тему: "Качество власти в России"2 ноября 2005 года

2 ноября 2005

Уважаемые коллеги!

На повестке дня нашего Круглого стола проблема качества власти. В сотрудничестве с Российской партией ЖИЗНИ исследовательская группа «Циркон» провела социологическое исследование «Качество власти: восприятие и представления населения». Отчет о нем роздан всем участникам Круглого стола. Будут выступления авторов исследования, и мы сможем обсудить его итоги.

Исследования на тему качества власти достаточно редки. До сих пор большинство социологических проектов ставили своей целью изучение мнения людей об отдельных политических лидерах, а также их отношения к действующим органам государственного управления. Данное исследование «о другом» – об общественном восприятии власти в целом и об общественном запросе на государственную власть.

Важно понять, какие перемены происходят сегодня в общественном сознании, и с какими настроениями людей мы подойдем к концу первого десятилетия XXI века.

На протяжении 90-х годов публичная полемика «о власти», в которой активно участвовали не только политические партии, но и большинство общественных организаций и средств массовой информации, фактически сводилась к вопросу о том, «есть ли в стране власть вообще». Сегодня оспорить наличие власти в России невозможно, есть даже мнение, что ее слишком много. Во всяком случае, итоги исследования показали: настало время говорить не о количестве власти, а о ее качестве.

Мы надеемся, что представленное исследование и наш сегодняшний “Круглый стол” смогут сдвинуть вектор общественной полемики «о власти», направив ее от абстрактных рассуждений на действительно значимые проблемы.

Качество власти проверяется будущим

Реформирование системы государственной власти в 2000 – 2005 годах, со всеми его плюсами и минусами, не могло не повлиять на общественное восприятие власти. Перемены коснулись всех ее ветвей – исполнительной, законодательной, судебной – и практически всех ее уровней. Укрепилась властная вертикаль, достигнуто более точное разграничение предметов ведения, полномочий и компетенции по этой вертикали, региональные законы приведены в соответствие с федеральными законами, изменилась вся система администрирования. Идет сложная подготовка к тому, чтобы в предстоящие два года был введен в полном объеме 131 Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, который реально передаст значительный пласт государственных полномочий на муниципальный уровень.

Вместе с тем, в своих поездках по стране я неоднократно убеждался в том, что люди требуют более активных и последовательных действий по реформированию власти, чем это происходит сейчас.

Обычно население оценивает власть по моральным основаниям. Они известны. Но рядом с морально-нравственными характеристиками сейчас присутствует и другой «образ» власти – волевой и ответственной, работающей на сохранение целостности общества, модернизацию страны, повышение ее конкурентоспособности.

Это важнейшее обстоятельство, которое нельзя списывать на ностальгию по «сильной руке», как это делают некоторые аналитики. Люди не хотят видеть власть дряблой, беспомощной, нестабильной, не способной обеспечить достижение стратегических целей развития российского государства. По сути дела речь идет о создании современного государственного менеджмента, который отвечает требованиям открытого и справедливого общества.

Общественный запрос на власть определяют ряд обстоятельств.

Первое. Меняются представления о возможностях власти. Как утверждают многие эксперты, именно государственной власти принадлежит главная роль в поддержке социально-исторической идентичности народа при его движении от прошлого к будущему. В этом смысле качество власти проверяется только будущим, тем, в каком состоянии мы передадим страну нашим потомкам.

Хочу подчеркнуть следующее: назревший поворот в политике современной России должен начинаться с улучшения качества власти. Власть – это ресурс общества, который обеспечивает его развитие. И, как любой ресурс, он должен быть правильно распределен по вертикалям и горизонталям общества, а также отвечать современным требованиям по технологическим и другим параметрам.

В тоже время было бы неправильно рассматривать качество власти только как качество услуг, предоставляемых населению. Не думаю, что в обозримой перспективе отношения власти и общества в России будут сводиться к своего рода политическому маркетингу. Власть – это не преимущество и не должность. Это служение, которое опирается на духовные и нравственные устои общества.

Второе. К качеству государственного менеджмента все большие требования предъявляет предпринимательское сообщество. В мире, где связь осуществляется мгновенно, органы государственной власти должны действовать с такой же быстротой, какая принята в предпринимательской среде. В противном случае бизнес захлебнется в издержках по преодолению избыточных административных барьеров, порождаемых неэффективной властью. Сейчас эти издержки оцениваются экспертами в 8 – 8,5 млрд. руб., что составляет 2,5% валового внутреннего продукта. Результат – недобросовестное лоббирование и эпидемия коррупции. Именно качество власти определяет основные конкурентные преимущества страны в условиях глобализации. И именно коррупция понижает все рейтинги России.

Третье. Для усиления конкурентоспособности нашей страны необходима высокая степень социальной солидарности общества, его способности к сотрудничеству и конструктивному взаимодействию. Отсутствие такой солидарности и привело к тому, что все реформы 90-х фактически свелись к уходу государства из экономической и социальной сферы.

Вопрос ставился очень просто: если власть не справляется, давайте приватизировать. А, может быть, надо было сделать так, чтобы власть справлялась? Без общественного договора проблему распределения компетенции между властью и бизнесом не решить. Из-за его отсутствия пробуксовывает модернизация здравоохранения, образования, науки. Мы все надеемся, что деятельность Общественной палаты будет непосредственно способствовать повышению качества власти, в том числе и с помощью систематического контроля над ней.

Несколько слов о третьей власти. Надо признать, что в ходе уже завершающейся судебной реформы осуществить задуманное не удалось. Вопрос о реальной самостоятельности, независимости российской судебной системы все еще остается открытым. А количество жалоб людей на коррумпированность судов и недоступность правосудия угрожающе растет.

Качество власти – это умелая передача полномочий.

Исторически сложилось так, что в общественном сознании россиян государство обладает особой значимостью. Власть часто понимается исключительно как государственная власть, идущая вниз с самого верха. Добавлю, что исторически верховная власть концентрируется в Москве, и любые предложения рассредоточить ее территориально принимаются в штыки.

Однако с развитием гражданского общества будет снижаться и общая централизация власти. Всё большее влияние на жизнь людей оказывают региональные и муниципальные органы власти, чаще проводятся государственные мероприятия за пределами столицы. Как показывает мировой опыт, тесные связи с гражданами и частые контакты с ними позволяют муниципальной и региональной власти добиваться большей эффективности, чем это получается у центрального правительства. А вовлечение в оборот федеральных управленческих услуг новых регионов и городов резко повышает мотивацию местных органов власти и населения.

Как известно, ООН выделяет три важнейших параметра современного общества: развитие человеческого потенциала или экономика знаний, улучшение социально-экономических условий жизни людей, и совершенствование институтов местного самоуправления.

После вступления в силу 131 Федерального закона решение задачи по повышению качества власти получит новый импульс. Появится реальная возможность перенести акцент реформ с изменения структур государственного управления на изменение технологии управления, с решения процедурных вопросов на способы делегирования полномочий.

Делегирования полномочий, на мой взгляд, определяет одну из основных характеристик качества власти. Сейчас верхние эшелоны государственного управления буквально перегружены, а зачастую, просто парализованы объемом и разнообразием повседневных вопросов, требующих немедленного решения. И в первую очередь это связано с неэффективной системой делегирования ответственности «сверху – вниз».

Если полномочия региональной и местной власти, подкрепленные реальными доходами местных и региональных бюджетов, не ограничиваются, образно говоря, вопросами благоустройства, а расширяются до обеспечения экономического и социального развития, то вместо традиционной и неэффективной бюрократической модели государственного управления, появляется полноценная модель самоуправления, разгружающая верхний уровень и дающая ему возможность более качественно выполнять свои особые задачи.

Сейчас на местах ставятся вопросы, которые раньше звучали только в верхних коридорах власти. Что необходимо предпринять и в какой срок? Как будут определяться цели и результаты, к которым нужно стремиться? Какие ресурсы требуются для этого? Очень надеюсь, что 131 закон кардинально изменит, может быть, даже перевернет представления нашего общества о власти. Власть местного самоуправления перестанет быть властью «второго сорта».

На местном уровне решается еще одна задача по повышению качества власти – кадровая. Судьба страны во многом зависит от того, как обеспечивается кадровое продвижение наиболее подготовленных людей.

Качество власти – это ее информационная открытость.

Общество требует от органов государственного управления все большей открытости. Недоступность власти – это источник недоверия к ней. Недавно в Санкт Петербурге произошел интересный судебный прецедент: суд обязал семь федеральных органов исполнительной власти выйти в Интернет, разместив там свои сайты со всей необходимой населению информацией.

Правительства развитых стран тратят миллиарды долларов на то, что получило название «электронного правительства». Общий объем финансирования аналогичной российской программы «Электронная Россия» также составит более двух миллиардов долларов. Эти расходы необходимы. По оценкам ООН индекс электронизации власти у нас в два раза ниже общемировых показателей и почти в три раза ниже, чем в странах Европы.

Общий урок первых этапов реализации программы «Электронная Россия» состоит в том, что информационные технологии не могут быть наложены на старые бюрократические структуры. Поэтому программа тесно связана с административной реформой и реформой самоуправления.

Простой пример: такая ключевая сфера жизни, как здравоохранение, может быть модернизирована только совместными и скоординированными действиями центральной, региональной и муниципальной власти, органов здравоохранения, общественных организаций и других институтов. Модернизация требует, во-первых, новых информационных технологий. Во-вторых, радикального изменения мотивации всех участников процесса модернизации.

В противном случае обещанная информатизация здравоохранения будет представлять собой формально связанные между собой электронные «островки», на которых каждый участник процесса преследует только свои собственные цели и интересы.

Задач очень много, но одна из важнейших и сложнейших – это подготовка почти 160 тысяч муниципальных служащих, причем таким образом, чтобы они могли реально работать в информационных системах «электронной России». Речь не о том, что надо установить компьютеры, обеспечить доступ в Интернет и обучить муниципальных служащих некоторым навыкам работы в сети. Их задача – добиться общей результативности и рациональности управления с целью изменить будущее своего региона, города, муниципального поселка. Свое собственное будущее.

Национальный Комитет «Интеллектуальные ресурсы России», сопредседателем которого я являюсь, стал инициатором создания Консорциума ведущих вузов страны – Московского государственного университета, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Современной гуманитарной академии, Высшей школы экономики, цель которого – объединить усилия и ресурсы для создания систем образования и информационного обеспечения местных органов власти. По сути – обеспечить интеллектуальный фундамент местной власти.

Необходимо спешить, поскольку инициативу в этом деле может перехватить корпорация Майкрософт, которая уже успела захватить лидерство по разработке специализированных проектов электронных правительств на муниципальном уровне. Вот она конкуренция.

Надеюсь, что сегодняшний Круглый стол даст новый импульс диалогу власти и общества, предложит политическим партиям, гражданским организациям, ученым, средствам массовой информации новые направления общественной дискуссии «о власти».