10 декабря 2003
На заседании Совета законодателей выступил Председатель Совета Федерации Сергей Миронов. Он отметил, что наша страна десять лет жила в согласии с идеалами и правовыми устоями, заложенными Конституцией. Это было десятилетие глубочайшей трансформации всего общественного уклада, смены государственно-правового, экономического и социального устройства страны.
Конституция закрепила федеративное устройство Российского государства. Именно благодаря этому российские регионы, долгое время рассматривавшиеся как административно-территориальные единицы, обрели статус полноправных субъектов Российской Федерации. Таким образом, наша страна сделала шаг по пути к построению истинной Федерации.
Однако, отметил Сергей Миронов, формирование эффективной системы законодательства в нашей стране оказалось делом куда более сложным, чем виделось вначале. Ключевой задачей по-прежнему остается грамотное, реалистичное разграничение полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Основа для ее решения уже заложена – базовые законы приняты. Но многое еще предстоит сделать, и в первую очередь необходимо подвести под систему отношений между всеми уровнями власти четкое и стабильное разграничение компетенции в финансовой сфере. Субъекты Федерации, органы местного самоуправления справедливо ставят вопрос о необходимости закрепления на долгосрочной основе совокупности налоговых полномочий и иных источников доходов территорий, соотношения между бюджетами разных уровней, а также точного определения правомочий и ответственности регионов и муниципалитетов в сфере владения, распоряжения и пользования объектами собственности.
Еще одна важная проблема, чрезвычайно волнующая регионы, отметил Председатель СФ, – это местное самоуправление. Конституция повысила значимость этого института. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя. Однако принятое в развитие конституционных установлений законодательство не решало задачи создания эффективно работающей системы гарантий самостоятельного решения населением вопросов местного значения, не определяло механизмы взаимодействия между государственной властью и местным самоуправлением, не разграничивало исчерпывающим образом полномочия между ними. Эти негативные черты федерального законодательства проявились и в законодательстве субъектов Федерации, в связи с чем и потребовалось принятие новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Субъектам Российской Федерации предстоит теперь существенно скорректировать свое законодательство в этой сфере.
Важнейшая роль в этой работе принадлежит региональным законодателям. От их четкой и слаженной работы, заметил Сергей Миронов, зависит успешное развитие нашей правовой системы, само качество государственной власти в России. Именно региональными законодателями за последнее десятилетие была проделана поистине огромная работа. За короткий срок ими был заложен правовой фундамент, позволивший провести ключевые государственные, политические и социально-экономические преобразования. Прошло то время, когда региональные законодатели, создавая законы, во многом копировали федеральные акты. Сегодня они не только развивают и дополняют правовую базу страны, но и нередко подают пример смелого, грамотного законотворчества.
Однако, несмотря на достижения последних лет в деле созидания правовой базы страны, ни у федеральных, ни у региональных законодателей пока еще нет поводов “почивать на лаврах”.
До сих пор не полностью решена проблема соответствия принимаемых законов уже действующему законодательству.
Законодательная база Российской Федерации недостаточно стабильна. Законы меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу.
Серьезно также стоит вопрос о соответствии принимаемых законов канонам юридической техники. Законы перегружены отсылочными нормами, что постепенно нивелирует их ключевую характеристику именно как актов прямого действия.
Все это в равной мере относится и к федеральным, и к региональным законам, поэтому преодолевать указанные недостатки необходимо сообща на всех этажах представительной власти, отметил Сергей Миронов.
Многие законодательные инициативы регионов, содержащие новации, опережающие федеральное законодательство и имеющие особую значимость для страны, так и не становятся федеральными законами. Эффективная реализация региональными парламентами своего конституционного права законодательной инициативы существенно затрудняется рядом регламентных норм палат Федерального Собрания. Процедурные затруднения не позволяют им активно участвовать в процессе прохождения через Государственную Думу вносимых ими законопроектов. Хроническая перегрузка Думы объемами законопроектной работы физически не дает возможности палате принимать официальное решение по каждой законодательной инициативе регионов. Анализ причин, приводящих к такой ситуации, показывает, что среди них есть различные факторы объективного характера. К ним можно отнести прежде всего неотработанность процедуры рассмотрения законов в Государственной Думе и Совете Федерации, недостаточное финансирование и нехватку квалифицированных кадров на региональном уровне.
Многие полезные инициативы, рождающиеся в недрах субъектов Федерации, не находят не только решения, но даже рассмотрения на федеральном уровне. Анализ, проведенный с 1994 года, говорит о том, что эффективность участия субъектов Федерации в законотворчестве на федеральном уровне крайне низка.
Давно уже пора перейти от ситуативного, стихийного законотворчества к осмысленной, скоординированной совместной законотворческой работе. Необходимо упорядочить работу по систематизации действующего законодательства на основе долгосрочного координационного планирования законотворческой деятельности на всех уровнях. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом, в том числе, проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.
Роль Совета Федерации Федерального Собрания в этом процессе сложно переоценить. Более тесное взаимодействие палаты и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, выход на совместную законодательную инициативу, использование возможности собственной законодательной инициативы Совета Федерации для оформления предложений, исходящих из регионов, – вот где должна быть как никогда высокая роль и Совета Федерации, и Совета законодателей.
В рамках Совета законодателей создана и приступила к работе Комиссия по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Основным предметом ее деятельности на ближайшую перспективу является анализ качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также практики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Приоритетным направлением деятельности комиссии является координация деятельности Совета Федерации, Совета законодателей и собственно участие в реализации программ мониторинга практики применения федеральных законов.
Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации стало масштабным историческим событием в жизни страны и народа, отметил в заключение Сергей Миронов. Сегодня особенно хорошо видно, что Основной Закон нашего государства далеко не исчерпал свой потенциал. Десятилетие Конституции – это хороший повод для того, чтобы не только осмыслить накопленный опыт, подвести итоги, но и наметить возможные направления работы на будущее.
***
На заседании выступила первый заместитель Председателя Госдумы третьего созыва Любовь Слиска. В обмене мнениями приняли участие председатель Законодательного собрания Ростовской области Александр Попов, председатель Законодательного собрания Челябинской области Виктор Давыдов, председатель Московской городской Думы Владимир Платонов, председатель Законодательной думы Хабаровского края Юрий Оноприенко. На заседании также выступили председатель Законодательного собрания Красноярского края Александр Усс, председатель Законодательного собрания Республики Карелия Николай Левин, председатель Законодательного собрания Нижегородской области Евгений Люлин и председатель Законодательного собрания Санкт-Петербурга Вадим Тюльпанов.
С заключительным словом на заседании выступил Президент России Владимир Путин.
