3 июля 2008
При Совете Федерации создан Центр мониторинга права, через который “проходят” все законодательные акты.
Как превратить закон в ответственную форму социального партнерства человека и государства? Что нужно сделать, чтобы любой нормативно-правовой акт служил твердой основой для постоянного диалога между властью и обществом? В какой степени законодательство может способствовать формированию стратегии инновационного развития страны? Кто должен нести ответственность за “сырые” законы? На эти и многие другие вопросы, связанные с проблемами мониторинга российского законодательства, искали ответ участники VI Всероссийской научно-практической конференции “Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации” , которая была организована Советом Федерации. Конференция прошла под председательством главы Совета Федерации Сергея Миронова.
Практически каждый участник конференции, собравшей законодателей всех уровней, работников различных министерств и ведомств, представителей гражданского общества, в своем выступлении подчеркивал, что без постоянного отслеживания процессов, включающих в себя разработку закона, его принятие, анализ практики применения, сегодня невозможно на высоком качественном уровне принимать и эффективно реализовывать любые государственные решения. Плох или хорош закон, нужно ли его срочно поправлять или вообще отказаться от него, как от вносящего правовую путаницу, следует ли в его развитие принимать соответствующие подзаконные акты, насколько он экономически и социально выгоден государству и обществу – все эти вопросы в комплексе и решает мониторинг законодательства и практики правоприменения.
Идея такого целостного исследования российского законодательства давно витала в воздухе, но впервые была осуществлена несколько лет назад. За это время она успела обрести реальные очертания и доказала высокую эффективность особенно в условиях перехода российской экономики на инновационные рельсы. “В сущности, мониторинг, – сказал в своем выступлении Сергей Миронов, – стал связующим звеном права с инновационной стратегией, разработанной в стране. Без мониторинга правоприменительной практики и результатов правосудия, без формирования комплексного механизма оценки законодательства трудно говорить об успехах на этом пути развития страны”.
Осенью прошлого года в верхней палате был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права), который возглавил Сергей Миронов, а его первым заместителем стал бывший сенатор, один из авторов ныне действующей российской Конституции Геннадий Бурбулис. Таким образом, идея мониторинга получила мощное организационное подспорье. По сути, сам мониторинг, как отметил Геннадий Бурбулис, стал полноценным инновационным продуктом. Центр сегодня выполняет роль своеобразного правового фильтра, сквозь который проходят все законодательные акты. С его помощью начинает складываться такая система принятия документов, при которой становится возможным сокращение числа всевозможных “заплаток” , ссылок, неясных формулировок, других законодательных проколов, которые пока, к сожалению, в изобилии сопровождают наше законодательство.
Именно здесь была выдвинута инициатива создания так называемого “досье закона” , своего рода “кредитной истории” любого законодательного документа, или, как говорит Геннадий Бурбулис, его “медицинской карты”. В ней последовательно отражаются все “болезни” закона, все его экспертные оценки, экономические обоснования, поправки, вся история его рождения и прохождения через различные этапы согласований – когда выдвигались инициативы, кто автор дополнений и поправок, какая мотивация и т. д. В Совете Федерации такой законопроект появляется вместе с этим досье, изучив которое можно четко увидеть всю подоплеку документа, найти, если они есть, коррупционную составляющую, конфликт интересов, а также все аргументы “за” и “против”. После вступления закона в силу досье не закрывается, а продолжает пополняться, в том числе и данными разнообразных экспертиз. В многостраничном Докладе 2007 года о состоянии российского законодательства, распространенном на конференции, приведены примеры из “биографий” различных законов, которые при внимательном их прочтении и анализе дают богатую пищу для соответствующих размышлений и выводов.
Насколько важен анализ законов и практики их применения, можно убедиться на примере Закона “О противодействии терроризму” , принятого в марте 2006 года. Мониторинг закона помог уточнить, что только одна статья о правовой основе противодействия терроризму требует внести согласованные изменения в 15 действующих законов, в том числе в 4 кодекса. Статья о международном сотрудничестве в конечном итоге привела к ратификации 13 универсальных международных антитеррористических конвенций и протоколов к ним. Выявлены и свободные зоны международного антитеррористического права, “не занятые” пока российским законодательством.
Другой пример привел в своем выступлении на конференции председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды Виктор Орлов. В ходе анализа Закона “О недрах” было изучено более 400 судебных дел, имеющих отношение к той или иной статье закона. Выяснилось, что часть дел свидетельствует о неудачном правовом решении. На основе этого мониторинга было предложено внести в закон около 40 различных поправок.
Не менее важная роль мониторинга права, как считает заместитель Председателя Совета Федерации Дмитрий Мезенцев, – заключается в том, что он дает возможность более глубоко и научно обоснованно выяснить причины неуважения людей к закону. Ведь зачастую такое отношение возникает именно из-за принятия некачественных, плохо подготовленных законодательных актов. Не отсюда ли и зарождается недоверие к власти в целом? Без доверия духу и букве закона, по его словам, трудно рассчитывать на то, что его положения будут неукоснительно соблюдаться каждым гражданином страны.
На многочисленные проблемы российского законодательства указывали в своих выступлениях многие участники конференции. Это и существующая практика “поправочного” или “заплатного” законодательства, и разнобой в интерпретации законодательных норм на всех уровнях власти, и принятие законов под давлением определенных ведомственных и коммерческих структур, и элементарное незнание законов, и великое множество отсылочных норм и правовой нигилизм людей, и нежелание власть предержащих “закон употребить” , и многое другое. Несмотря на то что чаще всего широкой общественности известны авторы-разработчики и лоббисты тех или иных неудачных законов (на конференции в данном контексте недобрым словом вспоминали закон о монетизации льгот), никакой персональной ответственности они за свои ошибки не несут.
– Что касается основных проблем, существующих в российском законодательстве, – сказал Сергей Миронов, отвечая на вопрос обозревателя “ПГ” , – то, на мой взгляд, это отсутствие некоторых важнейших законодательных актов. Так, снять остроту существующих проблем помогло бы принятие двух базовых законов. Во-первых, закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации, где была бы четко установлена иерархия законодательства, где были бы записаны положения о том, какие законы и в какой последовательности следует принимать, и как они могут регулироваться. Например, что может регулировать федеральный закон, а что конституционный или субъекта РФ, что – указы Президента, а что – распоряжения Правительства и т. д. Во-вторых, закон о порядке рассмотрения и принятия федеральных конституционных и федеральных законов. Увы, нередко мы вносим закон, – и, что называется, “побежали”. Он еще только-только проходит обкатку, а в него уже вносятся поправки, а затем поправки к поправкам и т. д. А вот если будет принят закон о порядке рассмотрения, то там будет четко прописана процедура принятия закона и его последующего применения.
По мнению многих участников конференции, мониторинг выявил еще одну законодательную “дыру” , в которую то и дело попадают законодатели. Назрела необходимость принятия еще одного базового закона – о Федеральном Собрании – парламенте России. Таким образом, процесс мониторинга в полном объеме обретет правовую и нормативную базу. Наряду с двумя традиционными сферами правовой деятельности (правотворчество и правоприменение) появляется третья – мониторинг права. Как считают участники конференции, нужно поддержать стремление Центра мониторинга права при Совете Федерации сделать всеобъемлющей систему анализа и оценки российского законодательства, существенно расширить круг участников этой системы мониторинга, включив в него представителей корпоративных сообществ, промышленных структур, предложить Совету Федерации разработать и утвердить государственную программу законодательной деятельности в стране как стратегического документа, продолжить использование формы “досье закона” , выявить так называемый “закон года” по направлениям (например, самый вредный, самый непонятный, самый экологический, самый нужный и т. д. ), учредить журнал “Мониторинг права в РФ” , проработать вопрос о подготовке законопроекта “Об организации и проведении мониторинга законодательства”.
Таким образом, вывод напрашивается сам собой: развитие системы мониторинга позволяет в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, различных социальных групп и, самое главное, понятную для каждого человека.
***
Несмотря на то что чаще всего широкой общественности известны авторы-разработчики и лоббисты тех или иных неудачных законов, никакой персональной ответственности они за свои ошибки не несут.
Источник: "Парламентская газета" (Москва).-03.07.2008.-№043-044.-с.10
