13 февраля 2003
На его реформу у правительства нет средств
Сегодня губернаторы хотят услышать от правительства ответ на вопрос: сколько денег и из каких источников будут иметь региональные и местные бюджеты в результате реформы, предложенной комиссией Козака. Иначе пакет законопроектов по реформе местного самоуправления и разграничению полномочий между разными уровнями власти надолго застрянет в Думе. Но правительству выгодно затягивать реформу Козака: чтобы проводить ее одновременно с налоговой реформой, у кабинета не хватает денег.
Власти решили четко разграничить полномочия между разными уровнями бюджетов: в последние годы у региональных и местных властей обязанностей только прибавлялось, а денег становилось все меньше.
С одной стороны, региональные бюджеты каждый год лишаются законных налогов в ходе налоговой реформы. Отменяя “нерыночные” налоги, которые в основном шли в бюджеты территорий, федеральная власть компенсирует потери регионов не полностью, объясняя это необходимостью снижения налоговой нагрузки на бизнес. А новые налоги распределяются в основном в пользу центра.
До начала реформы доходы между федеральным и региональным уровнями делились по принципу 50 на 50. С 2000 года соотношение стало заметно меняться в пользу центра. В 2002 году на долю регионов стало приходиться менее 40% доходов консолидированного бюджета страны. Диспропорция продолжает увеличиваться – например, меньше чем через год региональным и местным властям придется расстаться с таким важным источником доходов, как налог с продаж.
Поданным Центра фискальной политики, в консолидированном бюджете страны доля региональных и местных налогов составляет уже менее 10%.
С другой стороны, на региональные и местные бюджеты давят обязательства, которые по закону они выполнять вроде бы должны, но на которые у них нет денег. Речь идет о законах, которые в популистских целях были приняты в прежние годы Госдумой. Эти обязательства называются “нефинансируемыми мандатами”.
Эта проблема обычно решалась двумя путями. К закону о федеральном бюджете ежегодно прилагался список законов, затратные статьи которых не подлежат исполнению. Поэтому вступление в действие принятых законов откладывалось годами. А чаще всего федеральное правительство волевым порядком перекладывало свои обязательства на региональные бюджеты, не обеспечивая их при этом деньгами.
По данным Минфина, общий объем необеспеченных обязательств сейчас приближается к 8% ВВП.
Поэтому президент Владимир Путин велел посчитать – сколько у каждого уровня бюджетной системы обязанностей и какими доходами они располагают, чтобы их выполнить.
Одновременно президент велел отказаться от заведомо невыполнимых обязательств, отменив недействующие законы. И впредь давать обещания осторожно.
Комиссия под руководством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака проанализировала несколько сотен законов и подготовила план перераспределения полномочий между властями.
Законопроекты по реформе местного самоуправления и разграничению полномочий между разными уровнями власти, написанные комиссией Козака, уже находятся в Госдуме. Спикер Совета Федерации Сергей Миронов полагает, что пакет законов будет принят Госдумой в первом чтении в феврале, а в мае уже пойдет на рассмотрение в Совет Федерации.
Но эти законопроекты распределяют между уровнями власти только обязанности, а главный вопрос – какие источники доходов будут закреплены за каждым из них – остается без ответа. Сегодня это должно определить правительство, утвердив нужные поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы.
В докладе Минфина к заседанию правительства предлагается закрепить в Бюджетном кодексе перечень налоговых доходов, которые полагаются каждому уровню – от муниципалитета до федерального бюджета, а также закрепить в законе долю налоговых поступлений, которые будут постоянно оставаться в бюджетах территорий. Сейчас налоговые ставки “расщепляются” в процессе формирования бюджета – каждый год по-новому. “По отношению к региональным бюджетам это просто шоковая терапия”, – считает директор Центра фискальной политики Галина Курляндская. Они не могут строить свои финансовые планы более чем на год.
Поэтому регионам идеи Минфина нравятся. Но дело осложняется тем, что правительство все еще не определилось с законом “О недрах”, который может отнять у регионов доходы от недропользования. Не решил кабинет и то, кто и как будет приватизировать госимущество, находящееся в регионах, а также в какой бюджет пойдут доходы от этой приватизации.
Поэтому не исключено, что сегодня вопрос о распределении доходных источников окончательно решен не будет. “Тогда прохождение через Думу пакета законопроектов по реформе Козака неизбежно затянется”, – считает эксперт Института социальных систем Дмитрий Бадовский.
“Такое развитие событий может устроить правительство, которое не знает, как совместить реформу Козака с налоговой реформой”, – полагает эксперт.
У правительства может не хватить денег, чтобы проводить их одновременно. На уровне регионов и муниципалитетов средств явно недостаточно, и правительству неизбежно придется их взять в федеральном бюджете, который и так “трещит” от предстоящего снижения налогов.
СВЕТЛАНА ИВАНОВА
