Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы

20 июня 2006

Новое приоритетное направление государственной политики – совершенствование законодатель­ной деятельности – требует высокока­чественного организационного, мето­дологического и методического обес­печения.

На данном этапе развития государ­ственно-правовой системы страны единственно возможным инструментом обеспечения должного качества при­нятия государственных решений являет­ся внедрение в законотворчество и нормотворчество системы мониторин­га на основе как бережного развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законо­дательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм. Система мониторинга – это тот инструмент, который будет су­щественно содействовать содержа­тельному партнерству органов власти между собой и, самое главное, соци­альному партнерству власти и обще­ства. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере в це­лом они полезны и исполняемы, если мы не приучим чиновника ориентировать­ся на данные мониторинга (в реализа­ции которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удас­тся решить ни одной из поставленных задач.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в деятельности органов государственной власти

В настоящее время в Российской Фе­дерации проявляется не только повы­шенный интерес к проблемам соб­ственно качества законодательного обеспечения общественных отношений кок такового, но и объективная потреб­ность в организации и совершенство­вании системы мониторинга законода­тельства и правоприменительной прак­тики.

Совет Федерации, инициировав в 2002 году работу по созданию системы мониторинга законодательства и пра­воприменительной практики, ставил перед собой задачу в первую очередь повысить эффективность своей соб­ственной деятельности и Федерально­го Собрания в целом, а также компен­сировать потребность гражданского общества в постоянной экспертизе ре­шений власти и налаживании плодо­творного социального партнерства между властью и обществом.

На данном этапе отмечается актив­ная роль институтов всех ветвей и уров­ней государственной власти, обще­ственных и научных организаций не только в исследовании и поиске меха­низмов мониторинга правового про­странства и правоприменительной

практики, но и в организации проду­манных, системных, функциональных инструментов постоянного анализа качество нормативных правовых актов и их применения. Указанные инстру­менты создаются, как правило, инсти­тутами, которые сами являются субъек­тами нормативно-правового регулиро­вания на различных уровнях правотвор­ческой деятельности. Это является но­вой позитивной чертой деятельности органов власти в Российской Федера­ции, конечной целью которой в этой ча­сти является самоанализ, самоконт­роль и самосовершенствование с точ­ки зрения приведения своего положе­ния и своей деятельности в соответствие с базовым конституционным, гумани­тарно-правовым принципом, заложен­ным в Конституции Российской Федера­ции: “Человек, его права и свободы яв­ляются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод че­ловека и гражданина – обязанность го­сударства” (статья 2 Конституции Рос­сийской Федерации).

На данном этапе своего развития мониторинг законодательства и право­применительной практики определяет­ся как систематическая, комплексная деятельность органов власти, научно­го сообщества, институтов гражданско­го общества и общественных организа­ций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения.

Целью мониторинга является повы­шение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законо­дательной и правоприменительной де­ятельности системы принятия и реали­зации государственно-политических решений и в конечном счете соблюде­ние и защита прав и свобод человека и гражданина.

Задача мониторинга в полной мере соотносится с его целью и его значе­нием как инструмента реализации но­вого приоритетного направления госу­дарственной политики – добиться того, чтобы качество и действенность зако­нодательства стали важнейшими инди­каторами развития страны наряду с по­казателями экономического роста, благосостояния граждан, националь­ной безопасности,

Определив признание важности ка­чественной законодательной работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество пра­воприменения и качество правосудия. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству в целом.

Серьезное изменение качества правоприменения невозможно без хо­рошо мотивированного, понятного, по­ложительно воспринимаемого обще­ством и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.

На этом этапе реализации основных направлений государственной полити­ки в форме президентских нацио­нальных проектов по-прежнему сохра­няется дефицит внимания к конечным результатам этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономичес­ких отношений и других сфер. В этом контексте сегодня мониторинг законо­дательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необ­ходимым современным инструментам управления делами государства и раз­вития гражданского общества.

Выделяются несколько этапов мони­торинга.

Одним из важнейших этапов, на ко­тором целесообразно использовать данный инструмент, является этап стра­тегического планирования, или целеполагания деятельности собственно государства.

Оформление данного этапа проис­ходит в период подготовки и представ­ления Президентом Российской Феде­рации Послания Федеральному Со­бранию, В данном случае, с одной сто­роны, для демонстрации достигнутого используются результаты мониторинга осуществления приоритетов посланий предыдущих лет, С другой стороны, для более эффективного достижения новых поставленных целей мониторинг ис­пользуется как механизм постоянного анализа проходящих процессов с точ­ки зрения степени реализации приори­тетных направлений государственной политики.

Совет Федерации в Программе дей­ствий Совета Федерации по реализа­ции посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве од­ного из основных видов деятельности комитетов и комиссий закрепил имен­но мониторинг законодательства и правоприменительной практики.

Не менее значимыми являются эта­пы законопроектной, законодатель­ной деятельности по правовому обес­печению государственной политики.

Указанные виды деятельности становят­ся менее эффективными и слабо аргу­ментированными, если в смысловой своей основе они не содержат резуль­татов мониторинга законодательство и правоприменительной практики.

Совет Федерации совместно с Госу­дарственной Думой и органами власти субъектов Российской Федерации в те­чение последних трех лет последова­тельно осуществляет создание системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Под эги­дой Совета Федерации проводится ежегодная научно-практическая конфе­ренция “Мониторинг законодательства и правоприменительной практики”. Уже состоялось три конференции. В период между конференциями проходят специ­альные тематические и практические се­минары, “круглые столы”, иные меропри­ятия, направленные не только на популя­ризацию идеи мониторинга, но и на со­здание специальных правовых, органи­зационных, методологических механиз­мов его осуществления.

Впервые в период осенней сессии 2003 года Совет Федерации утвердил своим постановлением и реализует План основных мероприятий и монито­ринга. Цели данного плана: упорядо­чение деятельности палаты, его коми­тетов и комиссий по мониторингу реа­лизации конституционных полномочий Совета Федерации; сопровождение вопросов создания системы монито­ринга в Российской Федерации; орга­низация собственной деятельности по мониторингу практики применения федеральных конституционных законов и федеральных законов. Реализация дан­ного плана приносит существенные результаты и способствует определению перспективных направлений деятель­ности Совета Федерации по совершенствованию реализации его конституци­онных полномочий. Значительно воз­росла степень законодательной составляющей в работе комитетов и ко­миссий палаты.

Роль Государственной Думы Феде­рального Собрания Российской Феде­рации в осуществлении мониторинга заключается в том, что процесс обсуж­дения и принятия законопроекта в Го­сударственной Думе позволяет фикси­ровать цели, заложенные в законе, оп­ределять их соответствие объективным общественным потребностям, интере­сам различных групп населения, объек­тивным и субъективным условиям, начи­ная с момента создания закона. Именно на этой стадии для контроля за реа­лизацией закона головным комитетам Государственной Думы, ответственным за подготовку закона, целесообразно разрабатывать программы мониторин­га закона совместно с соответствующи­ми комитетами и комиссиями Совета Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

В формате Совета законодателей – объединения руководителей феде­ральных и региональных органов зако­нодательной власти – образована спе­циальная Комиссия по мониторингу за­конодательства и правоприменитель­ной практики в субъектах Российской Федерации. Комиссия постепенно на­ращивает активность по координации и собственно по осуществлению мони­торинга в регионах. Основным предме­том деятельности комиссии на ближай­шую перспективу являются анализ и прогноз состояния общественных отно­шений, качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и ме­стного самоуправления, а также прак­тики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Результаты, полученные комиссией, свидетельствуют о том, что мониторинг на практике может быть наиболее эф­фективным тогда, когда для его прове­дения есть единая воля и правотворчес­ких органов, и органов правопримене­ния. Законодательные, исполнитель­ные, судебные органы, органы проку­ратуры, иные институты власти, погру­зившиеся в атмосферу закона и его применения, нейтрализуя конкурен­цию между собой, устраняют различия в полномочиях для достижения важней­шей цели, для реализации гуманитар­но-правовой стратегии – через улучше­ние законодательства и совершенство­вание правоприменительной практики, через приведение их к адекватности задачам общества – обеспечить и защи­тить права и свободы человека и граж­данина,

За истекший период объективно сложилось положение, когда результа­ты работы Совета Федерации по мони­торингу законодательства и правопри­менительной практики потребовали надлежащей систематизации и демонстрации, а деятельность палаты по мо­ниторингу – перехода на новую более высокую ступень.

Именно эти, объективно получен­ные результаты, а также рекомендации ежегодной научно-практической кон­ференции “Мониторинг законодатель­ства и правоприменительной практики” предопределили необходимость под­готовки и представления обществу еже­годного доклада Совета Федерации “О состоянии законодательства в Россий­ской Федерации”.

Существенное, но пока недостаточ­ное внимание уделяется мониторингу в органах исполнительной власти на эта­пе подзаконного правотворчества и правоприменения.

Весьма серьезным шагом в образо­вании системы мониторинга явилось создание в структуре Правительства Российской Федерации Департамента регионального мониторинга.

Департамент мониторинга образо­ван и в Министерстве регионального развития Российской Федерации.

Вызывает большой интерес и пред­ложение Министерства юстиции Рос­сийской Федерации Президенту Рос­сийской Федерации по наделению это­го органа исполнительной власти фун­кцией мониторинга законодательства.

Элементы систематической деятель­ности по мониторингу включены в нор­мативные акты и развиваются в Мини­стерстве внутренних дел Российской Федерации, Министерстве образова­ния и науки Российской Федерации, Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, Министерстве сельского хозяйства Российской Феде­рации, Министерстве Российской Фе­дерации по делам гражданской обо­роны, чрезвычайным ситуациям и лик­видации последствий стихийных бед­ствий, Министерстве экономического развития и торговли Российской Феде­рации и ряде других органов исполни­тельной власти. Вместе с тем пока в ос­нову этой деятельности не положены общеобязательные и общесистемные подходы, а сам этот вид мониторинга направлен преимущественно не на анализ конкретных законов и практики их применения, но на мониторинг со­стояния общественных отношений, предмета правового регулирования. Конечно, эти последние особенности мониторинга характеризуются как по­ложительные тенденции. Только при этом необходимо помнить, что одна из основных целей мониторинга законодательства – это повышение эффектив­ности именно законодательства как базового инструмента государства в регулировании общественных отноше­ний.

К сожалению, не нашло полной поддержки предложение Совета Феде­рации о целесообразности наделения всех органов исполнительной власти ти­повой функцией мониторинга законо­дательства и правоприменительной практики по соответствующим вопро­сам их ведения. Это могло бы позволить не только совершенствовать формы парламентского контроля над органа­ми исполнительной власти, но и создать реальные предпосылки организации системы обратной связи между инсти­тутами, исполняющими и реализующи­ми закон, и законодателем.

На этапе осуществления правосу­дия мониторинг законодательства и правоприменительной практики имеет немаловажное значение и требует спе­циального внимания и совершенство­вания. Органы судебной власти, обла­дают, по сути, уникальной информаци­ей о качестве предлагаемого государ­ством правового регулирования обще­ственных отношений. Конституционный Суд Российской Федерации, суды об­щей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные Суставные) суды субъектов Российской Федерации на­ходятся непосредственно в самом цен­тре диалога власти и общества.

Суды общей юрисдикции, арбит­ражные суды, применяя нормативные правовые акты, консолидируют инфор­мацию о состоянии правоприменитель­ной практики, но к сожалению, в силу сложившихся стереотипов недостаточ­но активно реагируют на несовершен­ное качество законов. Вместе с тем именно комплексный анализ право­применительной практики мог бы по­зволить судам выявить наиболее про­блемные сферы правового регулирова­ния и активизировать свою роль в их корректировке, в том числе совершен­ствуя систему реализации своего пра­ва законодательной инициативы.

Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, консти­туционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации непосред­ственно направлена на оценку законо­дательства через призму основопола­гающих актов федерального и регио­нального уровня. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматри­вая дела о соответствии законов Конституции Российской Федерации, не только буквально оценивает деятель­ность законодателя, но в соответствии с частью 3 статьи 100 Конституции Рос­сийской Федерации обращается к нему с посланием. Представляется, что эта форма могла бы быть чрезвычайно востребована законодателем, иными институтами государства и как ежегод­ная оценка своего труда, и как стиму­лирующий конституционный механизм совершенствования правового про­странства и своей собственной дея­тельности.

На данном этапе организации сис­темы мониторинга законодательства и правоприменительной практики услов­но можно выделить две категории субъектов мониторинга: конституцион­ные субъекты и субъекты инициатив­ные.

К первым относятся Президент Рос­сийской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы ис­полнительной власти. Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федера­ции, органы судебной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации,

К инициативным субъектам относят­ся институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти, научные орга­низации и объединения, корпоратив­ные объединения, правозащитные и экологические организации, полити­ческие партии.

Совет Федерации, инициируя орга­низацию системы мониторинга в Рос­сийской Федерации, понимает, что как палата парламента, он в большей сте­пени относится к основным заказчикам мониторинга и к конечным потребите­лям его результатов, нежели чем к не­посредственным участникам данного процесса.

При этом одну из главных ролей в си­стеме мониторинга предстоит играть институтам гражданского общества, научным, общественным и иным орга­низациям, не ассоциированным с госу­дарством. Сегодня это направление только начинает развиваться.

Вместе с тем вполне активно поддер­живается идея мониторинга в субъек­тах Российской Федерации. Государ­ственной Думой Ставропольского края создан Центр мониторинга законода­тельства и правоприменительной прак­тики. Формируются системы монито­ринга в Москве, Московской области. Новгородской, Самарской областях. Создание центров мониторинга на фе­деральном, региональном и местном уровнях предлагается и поддерживает­ся представителями власти и предста­вителями гражданского общества. На­чалом этой работы могут служить ини­циативы ряда субъектов Российской Федерации по подготовке на основе результатов мониторинга федерально­го и регионального законодательства докладов о состоянии законодатель­ства в регионе.

С позиции многих регионов назре­ла потребность е организации и осуще­ствлении мониторинга в субъектах Рос­сийской Федерации. Для этого необхо­димо закрепить за органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации функции по осуществлению мониторинга законодательства и прак­тики его применения. Выявление про­блем, возникающих при применении за­конов; законов невостребованных или не оказывающих реального воздействия на реальную жизнь, отношения к зако­нам лиц, подпадающих под действие этих законов, – все это должно помочь в со­вершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.

По мнению специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос­сийской Федерации, в нормативном правовом акте, принимаемом высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рег­ламентирующем организацию и осуще­ствление правового мониторинга, мог­ли бы формализовываться, например, вопросы:

создания научного центра по воп­росам законотворческой деятельнос­ти и правового мониторинга;

порядка утверждения тематическо­го плана проведения мониторинга на очередной год;

принятия программ проведения со­циологических опросов населения по оценке эффективности и исполняемости законов;

порядка сбора информации о рас­смотрении в судах дел о законности правовых актов, об актах реагирования прокуратуры и управления юстиции на законы субъекта Российской Федера­ции, об обращениях граждан по пово­ду применения законов;

порядка ознакомления с результа­тами мониторинга.

В ежегодных планах законопроект­ных работ органов власти субъекта Российской Федерации целесообраз­но предусмотреть раздел, включающий программу проведения мониторинга но текущий год, а также соответствую­щие мероприятия по его осуществле­нию.

Значительное внимание сегодня уделяется правовым основам органи­зации и осуществления мониторинга законодательства и правопримени­тельной практики. Работу по их уясне­нию и разработке основ можно разде­лить на два уровня, Первый уровень от­крывает необходимость выделения и уяснения норм Конституции Российс­кой Федерации, которые определяют основополагающие принципы деятель­ности государства с позиции его сути и основной конституционной обязанно­сти по признанию, соблюдению и за­щите прав и свобод человека и граж­данина. К данной категории норм от­носятся положения статьей 2, 10,11,17, 18,80,84,102,104,106 и 108 Конституции Российской Федерации. В данном слу­чае совокупность этих конституцион­ных положений в их взаимосвязи являет­ся основой для осуществления монито­ринга законодательства и правоприме­нительной практики как современного инструмента, существенно повышающего качество законодательства, пра­восудия и правоприменительной дея­тельности органов исполнительной власти, стимулирующего создание еди­ной системы повышения степени обо­снованности и принятия политико-пра­вовых решений и, может быть, самое главное, формирующего систему об­ратной связи и плодотворного сотруд­ничества: человек – общество – госу­дарство. На этом же уровне преимуще­ственно органами власти осуществля­ются первые попытки выделить и формализовать как самостоятельный спе­циальный вид деятельности по оценке, анализу и прогнозу качества законодательства и правоприменительной практики. Таких актов не очень много, но их положения вполне успешно реализуются. В данном случае имеются в виду План основных мероприятий и мо­ниторинга Совета Федерации, прини­маемый на каждую сессию, постанов­ление Совета Федерации Федерально­го Собрания Российской Федерации от 25 мая 2005 года № 161-СФ “О Посла­нии Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Россий­ской Федерации на 2005 год и програм­ме Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по его реализации”. В связи с этим необ­ходимо отметить регламентацию дея­тельности по мониторингу в Государ­ственной Думе Ставропольского края, в Самарской Губернской Думе, Мос­ковской областной Думе и других орга­нах власти субъектов Российской Фе­дерации.

Вместе с тем уже сегодня сложилась объективная необходимость в комплек­сном, системном подходе к правовому регулированию этой деятельности как в формате федеральных законов, так и в формате нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Перспективы развития системы мони­торинга законодательства и правоприменительной практики

Принимая во внимание, что монито­ринг законодательства и правоприме­нительной практики относится к одно­му из наиболее эффективных средств обеспечения нового приоритетного направления государственной полити­ки, такого как совершенствование за­конодательства, требуется привлече­ние значительного внимания к его пра­вовому, научному, кадровому обеспе­чению, а также ксозданию единой ин­формационно-технологической осно­вы для его надлежащего применения.

Очевидно, что из перечисленных выше обеспечивающих факторов наи­большее значение имеет правовой фактор.

Совет Федерации в течение после­дних трех лет уделял этому отдельное внимание. По итогам проведения пала­той ряда парламентских слушаний, “круглых столов”, посвященных вопро­сам оптимизации полномочий палаты по рассмотрению законов (проектов законов), Советом Федерации активно поддерживается и реализуется пред­ложение по принятию базовых для пар­ламента и системообразующих для правовой системы законов; “О Феде­ральном Собрании – парламенте Рос­сийской Федерации”, “О нормативных правовых актах в Российской федера­ции” и “О порядке принятия федераль­ных конституционных законов и феде­ральных законов”. Именно эти законо­дательные акты в соответствии с их предметом правового регулирования

могли бы содержать положения; зак­репляющие и необходимость осуще­ствления мониторинга законодатель­ства и правоприменительной практики, и порядок его осуществления. В первом упоминаемом выше проекте закона могло бы быть дано определение мо­ниторинга, обязательность его прове­дения и использование его результатов при рассмотрении закона в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Проект второго закона не только закрепляет систему и иерархию нормативных правовых актов в государ­стве, но и, по сути, определяет предмет мониторинга как совокупность этих ак­тов, о чем, несомненно, необходимо отметить в данном законопроекте. В проекте третьего закона мониторинг мог бы быть выделен как форма взаи­модействия Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации с позиции эффективности применения органами исполнительной власти изда­ваемых законов.

К сожалению, сложилось такое мнение, что принятие указанных зако­нов произойдет не скоро. Вместе с тем есть предложение, которое на этом этапе может компенсировать этот про­бел. Предлагается в заключительных по­ложениях каждого принимаемого зако­на (или наиболее важных законах) зак­реплять обязательность его монито­ринга соответствующими органами ис­полнительной власти, которые, в свою очередь, для этих целей могут осуще­ствлять его как сами, так и, что весьма важно, совместно с институтами граж­данского общества.

В развитие упоминаемого выше предложения предлагается скорректи­ровать нормативно-правовые положе­ния, регулирующие организацию и де­ятельность Правительства Российской Федерации и отдельных органов ис­полнительной власти, В данном случае имеется в виду целесообразность вне­сения изменений в статью 13 Федераль­ного конституционного закона от 17 де­кабря 1997 года № 2-ФКЗ “О Правитель­стве Российской Федерации” в части наделения Правительства Российской Федерации функцией мониторинга за­конодательства и правоприменитель­ной практики. В целях реализации дан­ной функции Правительства Российс­кой Федерации предлагается мини­стерства, службы и агентства наделить типовой функцией мониторинга зако­нодательства и правоприменительной практики по соответствующим вопро­сам их ведения.

Указанные предложения в случае их поддержки и осуществления могут стать основой для создания системы контроля и мониторинга реализации президентских национальных проек­тов.

Не менее важное значение для со­здания системы мониторинга имеет кадровое обеспечение ее функциони­рования. Вопрос кадрового обеспече­ния был предметом обсуждения многих мероприятий, проходивших по иници­ативе Совета Федерации федерально­го Собрания Российской Федерации. На данном этапе идея подготовки спе­циальных кадров поддержана Россий­ской академией государственной служ­бы при Президенте Российской Феде­рации (далее – Академия) и ее филиа­лами. Учебные заведения, воспитывая и обучая в своих стенах людей, наделен­ных властными полномочиями, реально влияют на их внутреннюю правовую культуру и мировоззрение, которое после государственно-ориентирован­ного на этом этапе развития России трансформируется в конституционное или гуманитарно-правовое мировоз­зрение.

Участвуя в создании системы мони­торинга. Академия и другие учебные заведения обращают внимание госу­дарственных служащих не только и не столько на ответственное отношение к государственным функциям, но на ежедневное служение народу и конк­ретным гражданам, что закреплено в Конституции России как обществен­ном договоре. Такое мировоззрение и позиционирование служащего в са­мой системе мониторинга государ­ственных органов позволит ему, сталки­ваясь с проблемами качества законо­дательных актов на ранних этапах их применения, системно консолидиро­вать информацию и инициировать кор­ректировку того или иного законопо­ложения.

Создание специальной лаборато­рии в Академии, иных инструментов в системе ее учебных заведений позволят в рамках комплексного механизма мо­ниторинга, взаимодействуя между со­бой, осуществлять анализ качества за­конодательных актов, регулирующих от­ношения в сфере государственной службы и административных отноше­ний.

Колоссальное значение будет иметь введение новых дисциплин в гуманитар­ных вузах страны. Это позволит не столько подготовить узких специалис­тов по мониторингу, сколько воспитать новое поколение юристов, политоло­гов, философов с новым взглядом на роль государства, гражданского обще­ства и закона.

Возможно, что именно это поколе­ние, влившись в экспертную среду, даст новое развитие этому сообществу, со­вершенствует межпредметные формы активного взаимодействия своих систем внутри самого сообщества и с государ­ственными органами по выработке ин­ституциональных механизмов осуще­ствления комплексной интегрирован­ной оценки властных решений.

Межпредметное взаимодействие экспертного сообщества на данном этапе формирования системы монито­ринга относится к актуальнейшим на сегодняшний день позициям в научно-теоретической и практической сферах современной науки. Одной из особен­ностей мониторинга законодательства и правоприменительной практики явля­ется не столько анализ и прогноз соб­ственно качества законодательства и правоприменительной практики, сколько анализ реального состояния общественных отношений, реальной жизни человека, деятельности институ­тов государства и гражданского обще­ства, характеристики которых в боль­шей степени имеют именно межпред­метную сущность и конечные цели ко­торых могут быть достигнуты только бла­годаря межпредметному комплексно­му правовому регулированию.

В связи с этим в рамках организации системы мониторинга большое внима­ние целесообразно уделять привлече­нию к оценке государственных реше­ний и прогнозированию последствий их реализации на постоянной основе эк­спертов различных отраслей знаний.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с 2002 года проводит ежегодную Все­российскую научно-практическую конференцию “Мониторинг законо­дательства и правоприменительной практики”, цель которой – именно объединение экспертов. При этом та­кое объединение осуществляется не только в рамках научного сообще­ства, но и в рамках системы органов государственной власти. На этапе за­рождения самой идеи конференции, посвященной мониторингу, одной из основных целей ее была консолида­ция знания и опыта представителей законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти для поиска и исследования новых инструментов совершенствования деятельности государства по при­знанию, защите и обеспечению прав и свобод человека и гражданина, Скорее всего именно это сущностная черта конференции и позволяет под­держивать постоянное внимание к поднимаемым на ней проблемам,

Роль экспертного сообщества в его межпредметном составе представляет­ся весьма необходимой при выработ­ке Концепции мониторинга законода­тельства и правоприменительной прак­тики и программы ее реализации. Пер­воначальный проект такой концепции был подготовлен в Совете Федерации и представлен для обсуждения на Вто­рой всероссийской конференции по мониторингу, где в целом был поддер­жан и принят за основу для дальнейше­го совершенствования. Особенностью проекта является то, что в нем впервые сделана попытка закрепить основные принципы осуществления мониторинга – это принцип государственно-право­вой стратегии, принцип конституцион­ного мировоззрения, принцип гумани­тарно-правовой экспертизы. Основные направления создания системы мони­торинга, которые содержатся в проек­те, также имеют принципиально новое значение. Указанные направления оп­ределены в сфере государственно-вла­стных отношений, в системе каждой вет­ви власти, а также в сфере отношений гражданского общества. Концепция включает в себя нормативно-правовые аспекты осуществления мониторинга и программно-целевые основы органи­зации системы мониторинга в Россий­ской Федерации на ближайшие четы­ре года.

В Совете Федерации в рамках под­готовки данного проекта документа был разработан словарь основных по­нятий, системно выражающих концеп­цию мониторинга и формы его осуще­ствления с учетом особенностей зако­нодательной, законопроектной дея­тельности федеральных и региональ­ных органов законодательной власти, а также специфику правоприменитель­ной деятельности органов исполни­тельной и судебной ветвей власти.

Участие институтов гражданского общества в осуществлении анализа и прогноза качества законодательства, которое государство на данном этапе своего развития предлагает гражда­нам и населению России, относится к числу первичных целей создания сис­темы мониторинга правового про­странства и правоприменительной практики. В настоящее время, поскольку институты гражданского общество в этой сфере слабо организованы, не имеют соответствующих организацион­но-правовых механизмов и средств осу­ществления комплексной деятельности, предлагается инициировать этот диа­лог власти и общества со стороны го­сударства с целью определения истин­ных ориентиров своего собственного развития и постоянного поддержания в этой связи высокой степени участия общества в делах государства.

Хороший, своевременно принятый закон – это и есть самое желанное ме­сто встречи власти и общества, госу­дарства и человека.

На данном этапе развития обще­ства стратегическая задача российс­кой государственности – утверждение верховенства закона – не может быть решена без активного заинтересован­ного участил гражданского общества (в лице таких его институтов, как наука, политические партии и движения, профсоюзы, союзы предпринимате­лей, иные общественные объединения, СМИ и т. д.). Вовлечение общества в дело укрепления законности и право­порядка не должно ограничиваться лишь стадией реализации уже приня­того законодательства, Важно найти надлежащие формы подключения об­щественных институтов к процессу со­здания законов, к инициированию и подготовке законопроектов, затраги­вающих интересы широких слоев насе­ления, и особенно необходимо орга­низовать мониторинг правопримени­тельной практики.

Это позволит добиться стремитель­ного продвижения по таким актуальным направлениям, как;

повышение качества и эффективно­сти законодательства за счет исполь­зования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спек­тра социальных интересов, существен­ного повышения уровня научного обес­печения законопроектной работы;

снижение степени отчуждения меж­ду властью и обществом путем обеспе­чения максимально возможной откры­тости законотворческого процесса, преодоления тенденции к корпоративизации законодательной деятельнос­ти, ее подчинения частным, групповым, партийным интересам в ущерб интере­сам общества и государства;

повышение уровня общественного согласия и снижение остроты соци­альных конфликтов в результате обще­ственного обсуждения и согласования позиций различных заинтересованных сторон, ориентации законодателя но выражение в законе общей воли и согласованного общего интереса;

преодоление сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к законотворческому про­цессу и ответственности за его резуль­таты, повышения доверия к законода­телю и закону.

Процесс исследования и последо­вательной реализации идеи монито­ринга законодательства и правоприме­нительной практики, полученные про­межуточные результаты этой работы объективно свидетельствуют о необхо­димости организации единого центра анализа и прогноза правового про­странства и правоприменительной практики в Российской Федерации, ко­торый мог бы стать ключевым элемен­том системы мониторинга в стране.

В рамках организации системы мо­ниторинга в Совет Федерации поступа­ли предложения о поддержке идеи со­здания такого центра, к основному виду деятельности которого мог бы от­носиться мониторинг законодатель­ства и правоприменительной практики,

Такой центр (условно его пока мож­но назвать Всероссийским центром мо­ниторинга права) на основе общего интереса всех ветвей государственной власти и общественных институтов, его учредивших, используя объективную информацию, поступающую от соот­ветствующих субъектов мониторинга (органов государственной власти, ме­стного самоуправления и обществен­ных организаций), мог бы проводить ее независимую оценку, перерабатывать и предлагать рекомендации законода­тельному и правоприменительному уровням власти о стратегических (пер­спективных) ориентирах в их деятельно­сти по защите, реализации и развитии конституционных прав и свобод чело­века и гражданина.

Этот институт мог бы обеспечить: снижение влияния ведомственности и лоббирования корпоративных струк­тур как в законотворчестве, так и в пра­воприменении; координацию деятель­ности всех ориентированных на мони­торинг и контроль структур; организа­цию их деятельности по единой методо­логии и согласованным методикам; со­здание необходимой инфраструктуры мониторинга и включение его результа­тов в соответствующие общественные и государственные процессы.

На данном этапе выделяются следу­ющие направления его деятельности.

Выработка методологии мониторин­га, системы экспертных оценок совре­менной правовой системы и методик их проведения с учетом специфики право­творческой, правоприменительной, су­допроизводственной и иных форм пра­воохранительной деятельности:

определение основных индикато­ров с учетом внутренних национальных задач и целей, а также процессов гло­бализации для различных отраслей за­конотворчества; индикаторов оценки правоприменения по всем направлени­ям развития правовой системы Россий­ской Федерации;

отслеживание результатов учетно-регистрационной работы по норматив­но-правовым источникам на всех уров­нях правотворчества; при этом следует учитывать варианты проектов законов по одному предмету, количество приня­тых, отклоненных (с учетом структури­рованных центром причин отклоне­ния), количество измененных и допол­ненных законов Российской Федера­ции и законов субъектов Российской Федерации и т. п.;

оказание помощи в подготовке ру­ководящих начал в создании Свода за­конов Российской Федерации.

Обеспечение работы по гармони­зации законодательства Российской Федерации по следующим направле­ниям:

федерального законодательства в разрезе отраслей и предметных обла­стей применения;

федерального законодательства и законодательства субъектов Российс­кой Федерации, правовых актов орга­нов местного самоуправления;

законов Российской Федерации и законов Республики Белоруссия;

законодательства в рамках СНГ, ЕС, ВТО и других международных регио­нальных и иных структур;

сравнительный анализ тенденций развития зарубежного законода­тельства и законодательства Россий­ской Федерации с учетом процессов глобализации, информатизации об­щества и применения глобальных се­тей (типа Интернет) в документообо­роте.

Мониторинг формирования обще­ственного мнения, правосознания всех слоев общества, преодоления правового нигилизма и низкого уровня закон­ности в практике публично-правового и частно-правового секторов экономи­ки и социального развития, в практике массовых и иных структур формирова­ния правовой культуры современного общества.

Отслеживание учета результатов мо­ниторинга правовой системы в науке и практике государственного строитель­ства.

Оказание методической помощи Министерству образования и науки Российской Федерации в правовом воспитании молодежи и другим ведом­ствам в подготовке кадров их подраз­делений, осуществляющих монито­ринг.

Поступают предложения о целесо­образности образования центров мо­ниторинга законодательства и право­применительной практики в регионах. Кроме того, на данном этапе форми­рования системы мониторинга нача­ло ее организации на региональном уровне может быть наиболее эффек­тивным шагом с точки зрения экспери­ментальной отработки новых основ и самых сложных механизмов монито­ринга.

На этом этапе отчетливо представ­ляется, что система мониторинга зако­нодательства и правоприменительной практики позволяет в перспективе до­биться следующих результатов:

создания новой модели государ­ственного управления, открытой для ин­ститутов гражданского общества, биз­неса, социальных групп, понятной для каждого гражданина;

существенного повышения качества законодательства, правосудия и право­применительной деятельности органов исполнительной власти;

организации единой системы кон­ституционного партнерства, повышаю­щей степень обоснованности принятия политико-правовых решений;

развития системы плодотворного сотрудничества: человек – общество – государство.

Сегодня для законодателей и госу­дарства в целом должно стать незыбле­мым положение – хороший, своевре­менно принятый закон – это и есть са­мое важное место встречи “Власти и Общества”, “Государства и Человека”.

Председатель Совета Федерации, Председатель Российской партии ЖИЗНИ Сергей Миронов.

Источник: ("Мониторинг права в Российской Федерации" //"Вестник Совета Федерации".-20.06.2006.-№4-5, с.4-13)