Социальная политика: уточнение задач, отладка механизмов

31 мая 2005

Не будет большим преувеличением сказать, что характерной чертой социальной политики 90-х годов была ее экономическая несостоятельность. Экономика и социальная сфера существовали как бы в разных измерениях.

Декларировались и даже законодательно закреплялись меры, совершенно не соответствовавшие финансовым возможностям государства и потому не осуществлявшиеся на практике. Затраты на социальные учреждения отличались крайне низкой рациональностью. Отсутствовали механизмы, которые позволяли бы потребителям оказывать должное стимулирующее влияние на качество социальных услуг, установить финансовую зависимость социальных учреждений от результатов их деятельности. В социальной сфере господствовали – и в значительной степени такое положение еще сохранилось и по сей день – устаревшие, неэффективные формы и методы управления и организации социальных институтов.

Такая ситуация сложилась в результате действия как объективных, так и субъективных факторов. Многолетний экономический спад практически не оставлял ресурсов для решения социальных проблем, происходило «проедание» накопленных за предшествующие десятилетия запасов социального капитала. Массовое обнищание населения в 90-е годы заставляло людей концентрироваться на вопросах элементарного выживания, а это вело к тому, что многие социальные потребности как бы отступали на второй план.

В то же время и власть явно недооценивала значение социальных проблем. Многие ее представители с необоснованным оптимизмом надеялись на автоматическое решение социальных вопросов в ходе формирования рыночной экономики. Причем начало выхода из кризиса объявлялось по нескольку раз в год, и под вот-вот готовое начаться процветание раздавались – на бумаге – дорогостоящие социальные авансы.

Сейчас ситуация существенно изменилась. Устойчивый экономический рост, значительное расширение финансовых возможностей и резервов государства создают предпосылки для активизации социальной политики, решения острых социальных проблем. Однако было бы крайне наивно и недальновидно потратить появившиеся за последние годы средства на потребление, на механическое увеличение социальных расходов – будь то в виде прямых социальных выплат населению или восстановления и развития сети социального обслуживания.

Сегодня государство располагает примерно 1000 долларов финансовых резервов в расчете на каждого жителя России. Это годовой прожиточный минимум по тем весьма скромным стандартам, которые у нас приняты. Понятно эмоциональное желание многих дать людям передышку после длительного, измотавшего всех кризиса. Очень легко поддаться соблазну и потратить эти, в сущности, небольшие суммы на решение самых острых, болезненных проблем. Причем на настоящее решение и не хватит, а получится лишь некоторое смягчение, облегчение. Таких предложений сегодня звучит немало: повысить пенсии и пособия, вернуть обесценившиеся сбережения и т.п.

Но если пойти по этому пути, через какое-то время деньги закончатся. У страны не останется перспектив и ресурсов для здорового долгосрочного развития. А проблемы социальной сферы, уровня жизни все равно до конца решены не будут.

С другой стороны, нельзя и игнорировать те объективные потребности в решении накопившихся проблем, которые наносят неприемлемый ущерб уровню и качеству жизни граждан и те возможности, которыми располагает для этого государство. Тем более, что сплошь и рядом социальные и экономические проблемы тесно связаны между собой, и отказ от развития социальной сферы вовсе не означает высвобождения средств для экономических целей.

За последнее пятилетие достигнуто существенное повышение жизненного уровня населения по сравнению с кризисным периодом. Но нельзя не заметить, что это привело не к уменьшению, а к увеличению социальных потребностей, в том числе отвечающих требованиям экономического развития. Например, возрос спрос граждан на услуги высшего образования, возросло число студентов вузов в расчете на 10 тысяч населения. Но это соответствует и объективной потребности экономики в квалифицированных специалистах, которая становится все более заметной по мере оживления российского производства. Произошедшее в 90-е годы ухудшение состояния здоровья значительного числа людей привело к росту потребности в услугах здравоохранения, лекарствах. Но в то же время демографические трудности, переживаемые Россией – проблемы здоровья, продолжительности жизни, рождаемости – оказываются и одним из главных ограничений экономического роста, причем не в отдаленном неопределенном будущем, а уже в среднесрочной перспективе.

Таким образом, государство сегодня стоит не просто перед выбором между активной социальной политикой и экономическим развитием. Эта классическая альтернатива, когда сильная экономика и развитая социальная сфера противопоставляются друг другу как взаимоисключающие варианты, во многом является выдуманной. Необходимо выработать такую линию государственной политики, которая позволит сочетать решение социальных проблем с созданием условий для максимально быстрого развития экономики на современной научно-технической основе, причем каждый успех в одном из этих дел должен становиться предпосылкой для успеха в другом.

Нужно восстановить в новых политических и экономических условиях единство, взаимосвязь и взаимное влияние между хозяйственной и социальной политикой, утраченную в 90-е годы. Основа для этого – использование категории человеческого капитала, интегральной денежной оценки качества жизни населения, которая позволяет перевести на язык экономики выигрыши и потери страны, обусловленные положением в ее социальной сфере: уровнем образования и квалификации граждан, состоянием их здоровья и продолжительностью жизни, рождаемостью и т.п. Это требует активной и целенаправленной политики государства, направленной на решение социальных проблем с использованием рыночных механизмов, путем превращения социальной сферы в полноценный объект для инвестиций. Важно подчеркнуть, что речь идет не об отсечении малоимущих слоев населения от социальных услуг и социальной помощи, а напротив, о создании условий, когда решение их социальных проблем станет выгодным за счет перераспределения государством финансовых потоков.

Свободная рыночная экономика, без государственного вмешательства, игнорирует затраты и потери в сферах, не вовлеченных в рыночный оборот, не имеющих денежного выражения. Можно вспомнить, как в 60–70-е годы ХХ века страны Запада переживали настоящий экологический кризис, поскольку природа, экология в то время были для предпринимателей фактически даровым ресурсом, который тратился ради прибыли бездумно и беспощадно.

Осознание обществом этой проблемы, создание целой новой отрасли права и новых специальных инструментов государственного регулирования позволили развитым странам в значительной степени решить эту проблему. Нанесение экологического ущерба стало непозволительно дорогим делом для любого предприятия. А сегодня экология, восстановление и улучшение качества природных условий уже рассматривается как одна из самых перспективных сфер бизнеса. Это и производство экологически чистых продуктов питания, и экологический туризм, и разного рода услуги по формированию экологически чистой среды обитания. Сформировался значительный платежеспособный спрос со стороны и государства, и частных потребителей на естественную и чистую природную среду.

Аналогичные подходы применяются в регулируемой государством рыночной экономике и для решения социальных проблем. Так называемая «Великая депрессия» – разрушительный экономический кризис, начавшийся в 1929 г. и продолжавшийся практически до начала Второй мировой войны – поставила капитализм как общественный строй на грань уничтожения. До половины населения развитых капиталистических государств потеряли работу и, поскольку системы социальной защиты в то время не были развиты, не имели никаких средств существования. Во всех капиталистических странах возникли мощные движения протеста, как левого, так и ультраправого толка. Собственно, приход к власти Гитлера и последующая война были прямыми следствиями этого кризиса. Поэтому эпоха Великой депрессии и определила на Западе тот рубеж, после которого уровень и качество жизни населения стали предметом контроля и регулирования со стороны государства.

И здесь, как и в решении экологических проблем, можно отметить два совершенно четких этапа. На первом проблема обостряется до крайности и просто вынуждает тратить средства на ее решение. На втором выясняется, что улучшение ситуации может иметь не только негативную, через угрозу кризиса, но и позитивную мотивацию; что существует платежеспособный спрос на решение проблем и это, таким образом, может стать предметом для выгодного бизнеса. Если граждане страны получают лучшую квалификацию и, следовательно, более высокий доход, если они дольше живут и меньше болеют, это означает и для них, и для всей страны материальную выгоду – и не теоретическую, а имеющую вполне определенное денежное выражение.

В сегодняшней России необходимо использовать механизмы, выработанные и теорией, и мировой практикой. И если уж наша страна оказалась в сложнейшей социальной ситуации, надо хотя бы в полной мере воспользоваться естественным преимуществом догоняющего: учиться на чужом опыте, на чужих ошибках, не повторяя их, и максимально спрямляя, укорачивая путь к цели. Нужно создавать не отдельные элементы, а целостную систему государственного социально-экономического регулирования. Систему эффективную, прагматичную, нацеленную на результат, учитывающую конкретные особенности, проблемы и преимущества, характерные именно для нашей страны. Это требует целенаправленного уточнения задач и отладки механизмов социально-экономической политики.

В современной ситуации, на этапе укрепления российской государственности, активизации государственной политики, устранения деформаций в обществе и экономике, возникших в предыдущий период, постановки и решения задач экономического роста, модернизации производства и регулирования социальных отношений наиболее важными для этого представляются следующие социальные проблемы.

Во-первых, это проблема наращивания ресурсного потенциала для обеспечения жизни общества вообще и его социальных нужд в особенности. Естественно, для этого требуется прежде всего достаточный и устойчивый экономический рост, обеспечение на ближайшем историческом этапе удвоения ВВП. Это комплексная задача, охватывающая стимулирование трудовой и предпринимательской активности, перестройку структуры экономики, совершенствование управленческой деятельности на всех уровнях государства и бизнеса, повышение эффективности использования всех факторов производства. Особое значение имеет обеспечение контроля государства над общественной приемлемостью методов работы крупного капитала, а также содействие цивилизованному развитию мелкого и среднего предпринимательства.

Во-вторых, проблема активизации социальной политики. Она предполагает, с одной стороны, поддержание соответствия стоящих перед ней задач все еще сильно ограниченным, хотя и возрастающим материальным возможностям страны, а с другой стороны, повышение рациональности использования выделяемых на социальные нужды ресурсов. Нужно добиваться адаптации социальных учреждений к произошедшей за последние 15 лет трансформации социально-экономического строя, к требованиям рыночной экономики.

Как примеры рациональных и перспективных механизмов, позволяющих решать эту задачу на конкретных направлениях работы, можно назвать страховые принципы организации многих форм социальной поддержки, например, в деле пенсионного обеспечения; ипотечный вариант решения жилищной проблемы; способ индивидуализированного финансирования государством высшего образования в форме как безвозвратного государственного финансирования, так и кредитов на образовательные цели. Конечно, они вовсе не отрицают различных форм прямой помощи наименее обеспеченным группам населения. Солидаристский принцип социальной поддержки не должен полностью уходить из нашей жизни, в целом требуется даже расширить его финансовую базу. Два подхода к решению социальных задач – через рыночные механизмы и через социальную защиту наиболее уязвимых слоев населения – не должны исключать друг друга.

В связи с этим важно всемерно укреплять обратные связи социальных институтов с населением. По существу, социальная политика, ее цели и механизмы не ограничиваются сферой деятельности государственных органов. В обеспечении социального прогресса должны участвовать бизнес и различные общественные организации. Социальная ответственность бизнеса является одним из главных условий здорового развития общества. Позитивная социальная активность предпринимательского класса должна встречать признание и поддержку общества.

В-третьих, очевидна необходимость более настойчивых и эффективных усилий по постепенному достижению нашим обществом новых рубежей социального развития. В этом плане необходимо прежде всего упомянуть важность поэтапного перехода от нынешнего скудного прожиточного минимума (по сути на уровне выживаемости), да при этом по существу и не гарантированного, к гарантированному на деле минимальному потребительскому бюджету, позволяющему удовлетворять достаточно широкий круг потребностей людей на общественно приемлемом уровне.

В-четвертых, в числе задач, решаемых социальной политикой, нужно повысить роль тех социальных мероприятий, которые служат возрастанию экономической активности населения, более эффективному использованию его трудового потенциала, адаптации к рыночной среде, гармонизации увязки личных интересов в сфере труда с интересами развития страны. Среди многих аспектов этой проблематики можно упомянуть, например, задачу профессиональной ориентации молодежи, расширения предпосылок трудовой активности для лиц с ограниченными физическими возможностями и т.д.

В-пятых – и это сейчас особенно актуально – предстоит в новых условиях решать вопросы взаимодействия федерального центра и регионов при реализации социальной политики. При этом требуется находить эффективные решения обеспечения соответствия общегосударственных принципов социальной политики и социальных стандартов региональным условиям, гарантировать реализацию коренных установок социальной политики в масштабах всей страны и одновременно осуществлять адаптацию конкретных социальных мер к местным условиям.

Ключевым вопросом здесь является оптимизация распределения доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней, соответствие финансовых возможностей регионов их обязательствам в социальной сфере. Нужно особо подчеркнуть необходимость того, чтобы перераспределение доходных источников консолидированного бюджета в пользу регионов, в соответствии с их возросшими обязательствами и расширившимися функциями, сочеталось со стимулированием их усилий по наращиванию собственных источников финансирования на основе возрастания хозяйственной активности участников экономической жизни.

Наконец, в-шестых, – и это также очень важно – требуется усиливать контроль государства и общества за принципиальной общественной приемлемостью проводимых мер социальной политики на всех уровнях. Эти меры должны и разъясняться, и осуществляться таким образом, чтобы население воспринимало их как необходимые и социально справедливые. Необходимо обеспечить должный профессиональный уровень социальной работы, ее организованность и эффективность.

В связи с этим не могу не остановиться на событиях, связанных с так называемой монетизацией льгот. Общество и власть приобрели трудный, но весьма важный опыт напряженного, но в конечном счете очень полезного диалога с социально уязвимыми группами населения, опыт корректировки в ходе этого диалога проводимых мероприятий. Жизнь показала, что объективно необходимая и, в конечном счете, социально оправданная модернизация системы социальной поддержки этих слоев предъявляет к государственному управлению высокие требования, которым государственные органы не всегда соответствуют. Но в результате мы находим пути снижения цивилизованными демократическими методами возникшей в обществе социальной напряженности.

Каким бы ни был болезненным этот опыт, он показал возможность урегулирования обострившихся для части населения социальных вопросов без глубокого социального конфликта. Но одновременно этот опыт наглядно выявил неразвитость государственных механизмов подготовки крупных социальных решений и недопустимый непрофессионализм во многих звеньях при их реализации. Оценивая ход событий, нужно сделать выводы и принять меры, которые исключат повторение такого сценария. Предотвращение новых всплесков социальной напряженности во многом зависит от того, насколько рационально будет проводиться дальнейшая работа по совершенствованию различных отраслей социальной сферы, оптимизация механизмов и методов работы, насколько правильно будут определены этапы и темпы этой работы.

Здесь нет малозначимых вещей. Например, очень важным фактором возникшей напряженности стало отсутствие точных обобщенных данных о численности льготников и о суммах, нужных для предоставления им денежных компенсаций. Сейчас ситуация нормализуется. Но за произошедший всплеск напряженности заплачена определенная и политическая, и экономическая цена. Социально уязвимые слои населения увидели, что государственный аппарат недостаточно знает их нужды, недостаточно оперативен при урегулировании возникших проблем, а, может быть, и недостаточно профессионально готов к этому. Есть и финансово-экономические последствия. Пришлось срочно изыскивать дополнительные финансовые средства, возникла необходимость некоторой корректировки структуры расходов государственного бюджета на текущий год. Всего этого можно было бы избежать при более продуманном подходе всех звеньев государственного аппарата к изменениям в социальной сфере.

А такие изменения, нацеленные на рационализацию социальной сферы, – это сегодня настоятельная необходимость. Нельзя не видеть, что сегодня социальная сфера – будь то здравоохранение, образование или жилищно-коммунальное хозяйство – находится на пределе своих возможностей. Не исключены проблемы в пенсионной системе. Таким образом, рационализация социальной сферы является неотложной задачей, иначе она может стать самым слабым звеном в российском общественном организме.

Можно вспоминать о ее былых достижениях, но нельзя не видеть, как возникало не только в последние годы, но и на протяжении целых десятилетий ее отставание и от растущих потребностей населения, и от стандартов развитых стран. И дело не только в том, что сказывался остаточный принцип ее финансирования, а прежде всего в снижавшейся эффективности ее функционирования. И сейчас налицо, например, кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства, низкая техническая оснащенность других социальных отраслей, и главное – неэффективность существующей системы управления ими, нерациональный характер использования выделяемых для них ресурсов, и все это помноженное на широко распространенный дефицит ответственности должностных лиц на всех уровнях и прямые злоупотребления.

Для преодоления всего этого нужны и правовые решения, и организационные меры, но, может быть, наиболее действенной была бы отладка таких экономических отношений, которые формируют среду деятельности социальных учреждений, стимулирующую их к улучшению работы. Эта среда должна включать материальную и моральную заинтересованность учреждений социальной сферы в качестве предоставляемых услуг, в социальной и экономической эффективности. Нельзя забывать, что необходимые преобразования социальной сферы осуществляются в стране с низкими доходами большинства населения. Государство должно быть гарантом функционирования учреждений социальной сферы, сохранения и развития систем социальной защиты населения. Но при этом социальная политика должна иметь в своей основе здоровое экономическое ядро – механизмы увеличения человеческого капитала нации.

Источник: ("Общество и экономика" (Москва).-05.2005.-№5.-с.5,12)