Сила и бессилие закона

12 января 2003

Понятие правового государства обычно связывают с безусловным верховенством права, созданием в государстве эффективных правовых механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Создать подобные механизмы, а также обеспечить развитие гражданского общества – одна из важнейших задач государства. Вместе с тем право никогда не предполагало вседозволенности: права одного индивида всегда будут ограничиваться правами другого. Для нормального развития гражданского общества и функционирования государства право должно установить определенные ограничения на поведение индивида и четко определить его обязанности.

Деятельность государства, направленная на обеспечение и защиту прав и свобод, предполагает определенные расходы. Этим обусловлена тесная связь между экономическими и иными правами человека и гражданина. Действительно, наличие четких, эффективно работающих правовых норм, гарантирующих экономические права субъекта, определяет нормальное функционирование экономики государства в целом, а следовательно, и возможность дополнительных расходов на обеспечение и запущенных прав и свобод; политических, социальных, культурных и др.

Выработать и установить правовыми нормами правила экономического поведения субъектов — процесс, достаточно сложный.

Современная экономика содержит сложнейшие конфликты интересов, которые невозможно разрешить без сильного государства, создающего правила и обладающего системой принуждения, для того чтобы эти правила выполнялись. Юридическая максима конца 1980-х; «разрешено все, что не запрещено» – отражала специфику правовых отношений в развитых рыночных экономиках и была полной противоположностью советского правового опыта. Вместе с тем правовые ограничения рыночных отношений должны четко определять, при соблюдении «рыночных» принципов функционирования экономики, поведение отдельных субъектов рынка в целях обеспечения нормального функционирования экономики государства в целом.

При переходе к рынку правовые нормы должны обозначить общественно приемлемые источники происхождения собственности, юридически четко закрепить право собственности и обеспечить правовые механизмы выполнения договоров.

Если собственник не имеет соответствующих правовых гарантий, если не соблюдаются условия заключенных договоров, то рыночные начала будут не только малоэффективными, но и трагичными. Развиваясь, рынок создает предпосылки для учреждения большого количества различных организаций, решающих проблемы обмена товарами, каждая из которых должна иметь правовое основание и правовое поле своей полезной деятельности.

В переходный период очень непросто определить механизмы, которые призваны создать основу будущей рыночной экономики. В начале 1990-х авторы экономических реформ считали, что правовое здание рыночной экономики можно построить из уже имеющихся международных правовых стандартов, доказавших свою состоятельность в так называемых благополучных странах. В течение 1990-х Государственная Дума усердно «латала» законодательные дыры, используя опыт чужих рынков. Формальных ограничений становилось все больше, но необходимый правовой порядок на рынке установить не удалось. До сих пор нормы права не дают возможности проследить пути происхождения собственности, оправдывают весьма сомнительные сделки и не обеспечивают в полной мере защиту собственности. Собственник не уверен, что отчуждение его собственности помимо его воли возможно лишь в четко установленных законом случаях. Нет надежного правового механизма принуждения к выполнению договорных обязательств. Предприниматель не уверен, что его дело, рассматриваемое в суде, будет зависеть исключительно от обоснованности иска, а не от чьих-то личных интересов.

Недостатки действующего законодательства обычно списываются на отсутствие в России правовой культуры, неумение людей пользоваться нормами права, нежелание обращаться а суд за защитой своих прав, когда решение частной проблемы требует вмешательства властей, на возникшее издавна недоверие людей к суду. Действительно, правовые нормы сами по себе не создают законности. Однако причины законотворческих неудач, возможно, кроются в другом.

Во-первых, рыночные законы 1990-х отразили не только «общепринятые» правовые стандарты, но и неопределенность экономической ситуации, возникшей из-за желания добиться необратимости рыночных преобразований.

В идеале правовые нормы регулирования экономических правоотношений лишь несколько корректируют сложившуюся экономическую практику, которая уже ограничена предыдущими правовыми нормами, Россия же не имеет полноценной рыночной истории, и поэтому рыночные преобразования начались на основе отдельных разрешительных правовых актов. Чтобы не мешать рыночным механизмам, государство превратилось в инструмент перераспределения имущества и доходов. Необходимые нормы права должна была подсказать практически абсолютная экономическая свобода. Вместе с тем «живое творчество рынка» в условиях вседозволенности не способно дать достаточно обоснованных и взвешенных законодательных решений.

Во-вторых, многие законы, принятые тогда и действующие до настоящего временя, копируют правовые механизмы регулирования зарубежных рынков без учета исторической специфики нашего государства. В подобных законах отсутствуют необходимые детали, что порой делает данную норму неприменимой в соответствии с замыслом. Их конкретизация натыкается на российскую реальность, депутатскую междоусобицу и влиятельные лобби. В результате использование законодательных пробелов в партикулярных интересах стало доходным бизнесом.

Типичным примером является захват финансово-промышленными группами крупных пакетов акций прибыльных предприятий. Направляя деструктивное поведение мелких акционеров и используя судебные процедуры в отдаленных от центра судах, многие финансово-промышленные группы законно расширили свою экономическую власть, не прибегая к дорогостоящей рыночной конкуренции.

Перенос политических и экономических законов западных рынков в условия республик бывшего СССР не обеспечивает успешного функционирования последних.

Правовые институты, так же как и институты рынка, возникают постепенно, в течение всей истории государства, и постепенно создают самоподдерживающиеся стандарты положительного поведения своих субъектов. Так возникает правовая культура, исчезает неуважение к закону и искореняются криминальные психологические установки. Действенная норма права не может состоять из умозрительных правовых предположений, ее нельзя выдумать или списать. Только профессиональная и весьма длительная работа над законом с глубоким изучением исторических особенностей страны, скрупулезным анализом действительности и общественного сознания может дать закон, который будет работать.

Использование в законотворчестве «общих стандартов» само по себе не является чем-то заведомо безрезультатным, особенно тогда, когда политические перемены ведут к резкой смене экономического уклада и прямое наследование законодательного прошлого невозможно в принципе. Вопрос в том, как чужой экономический опыт соотносится с общенациональными целями и реальными условиями экономической жизни страны, как долго будут действовать подобные нормы, как общее содержание такого закона учитывает психологические установки индивида и устои общества. Кроме того, необходимо также учитывать, что законодательство закрепляет определенное направление экономического развития страны и задает логику событий, которую не так просто по желанию прервать.

Большое значение для формирования нового экономического права приобретает то, что на Западе обозначается термином «Mainstream economics» — в буквальном переводе «основное русло экономической теории». Известное библейское «Quo vadls?» (куда идешь?) здесь уместно заменить пушкинским «куда ж нам плыть?». Зная конфигурацию экономического русла, можно просчитать последствия принимаемых законов и резко понизить «издержки» возможных законодательных ошибок.

Беда российского законодательства в том, что ответа на поставленный выше вопрос нет. Экономическая теория, основанная на постулате минимального вмешательства государства в дела рынка, привела к огромному количеству административных барьеров. В результате мы наблюдаем политическую критику как «справа» – за административный произвол, так и «слева» – за недостаточный контроль над рынком.

В этих условиях законотворческий процесс превращается в задачу, которую невозможно решить правильно из-за отсутствия главного условия: если неизвестно, какую экономическую роль должно играть современное российское государство, то о каком последовательном законотворчестве может идти речь?

Часто приходится работать с законом, который «снимается» с полки, ибо к нему наконец-то благоволит соотношение парламентских голосов. Но как работала экономика без этого закона? Отложить закон в долгий ящик может позволить себе страна с развитой рыночной экономикой, но не наша, которой законы еще принимать и принимать.

Совет Федерации не может быть безучастным к отсутствию ответов на основные экономические и сопряженные с ними социальные вопросы. Поэтому при Совете Федерации создаются независимые экспертные советы, материалы которых будут использоваться при разработке «основного русла экономической теории» и в конечном счете отразятся на качестве принимаемых законов.

В «эпоху перемен» правовое обеспечение развития экономики напрямую зависит от положения дел в сфере политики. В условиях экономической неопределенности закон должен быть результатом ответственного компромисса, а не итогом политического давления одной из сторон, в результате которого другая сторона широким публичным жестом снимает с себя всякую ответственность.

Несмотря на демократичность законодательных процедур, большое количество законов, принимаемых российским законодателем, является «чистым выигрышем» или «чистым проигрышем» одной из политических сторон. Об этом можно только сожалеть. Накапливать такие законы означает накапливать в обществе напряженность. Совет Федерации вынужден включаться в поиск социальных компромиссов. Работая над законом, Совет Федерации берет на себя всю полноту ответственности за последующее влияние закона на положение дел в государстве.

Во многих странах с двухпалатным парламентом верхняя палата подключается к работе над законом в самом начале процедуры законотворчества, и при первом голосовании по закону мнение верхней палаты зачитывается. В ФРГ для согласования мнения бундестага и бундесрата создается специальная посредническая комиссия, состоящая из членов обеих палат. Заседания комиссии носят строго доверительный характер, и ознакомиться с протоколом можно только через 8 лет после заседания, чтобы в комиссии можно было достичь свободного компромисса.

Учитывая разное соотношение политических сил в каждой из палат российского парламента и необходимость ответственного компромисса при принятии важнейших законов, Совет Федерации использует похожую процедуру, направляя в Государственную Думу заключения на законопроекты еще до рассмотрения их в первом чтении.

Нельзя не обратить внимания на предложения создать в России однопалатный парламент, чтобы обеспечить более быстрое прохождение законов. Кроме полного непонимания специфики федеративного государства такие предложения свидетельствуют также о непонимании сути закона как сложного и ответственного политического компромисса.

В правовых государствах одновременно с законами работает неписаный свод неформальных ограничений, которые передаются посредством социальных механизмов и являются частью того наследия, которое мы называем культурой. Традиции отечественной культуры, российская ментальность, так же как и протестантская этика в Западной Европе, могут быть серьезной неформальной основой экономического кого поведения. Известно, что духовные традиции синтоизма и общинность в Японии, конфуцианство в Китае и т.д. сыграли заметную роль в экономическом развитии этих стран. Возможна и эволюция правовой нормы в неформальное ограничение по известной схеме: правовое принуждение – привычка — убежденность.

К сожалению, мы теряем исторически сложившиеся общепринятые моральные запреты. На смену старым экономическим традициям приходят новые, возникшие из практики правового нигилизма. Поэтому современные неформальные ограничения содержат в себе не традиции дореволюционных русских купцов, которые давно забыты, а свежие нравы, порожденные некими неписаными, зачастую с криминальными установками, правилами поведения.

Из-за слабости экономического законодательства экономическая система сама воспроизводит различные неформальные ограничения, в том числе и откровенно криминальные. Многие предлагают бороться с ними при помощи Уголовного кодекса. Безусловно, за любое преступление виновное лицо должно понести ответственность. Но необходимо также создать правовую альтернативу криминальным неформальным правилам.

Сфера экономического законодательства очень сложна, и определить в ней основные звенья, наиболее важные для решения накопившихся проблем формирующегося рынка, непросто. Поэтому условно выделим пять групп законов, по которым в ближайшее время предстоит серьезная работа.

Первая группа законов касается отношений собственности – в них необходимо отразить экономическую роль государства и все разнообразие предпринимательских инициатив, установить более четкие правовые рамки возникновения и деятельности финансово-промышленных групп, защитить основы среднего и мелкого бизнеса, права мелких акционеров, все виды интеллектуальной собственности, инвестиций и т.д.

Государство должно определить свое место в экономике, установить пределы своей компетенции и четко обозначить свои права в каждом принимаемом законе.

Предпринимательство должно стать свободно достижимым видом экономической деятельности, проявлением социальной активности людей, направленной на обустройство своей местности, своего региона, своей страны.

Корпоративность должна быть полностью легализована и включена в цивилизованные рыночные ценовые и финансовые механизмы. Крупные корпорации формируют экономический каркас современного государства. Ненормально, когда вместо крупных интегрированных производственных структур возникают финансовые сети с целью сокрытия денежных потоков. Некорпораций и государства.

Вторая группа законов должна поставить точку в распределении предметов ведения федерального центра и субъектов Федерации. Отношения регионов и центра необходимо строить не на правовых схемах перераспределения финансовых средств, а на экономической основе функционирования.

Вместе с тем законодательство, исходя из общего конституционного положения о равенстве субъектов Федерации, должно учитывать региональные особенности: территориальное положение, экономическую деятельность, исторические устои. Мировой опыт и на Западе, и на Востоке свидетельствует о необходимости разной политики по отношению к разным регионам.

Третья группа законов должна установить порядок выработки соглашений между работодателями и профсоюзами в области заработной платы и условий труда.

Четвертая группа законов – определить правовые рамки деятельности естественной промышленности, в частности в энергетике, на транспорте, в сфере телекоммуникаций, и определить порядок природопользования в промышленных и сельскохозяйственных целях.

Пятая группа законов должна регулировать процесс интегрирования России в международное разделение труда. Без этих законов вхождение России во Всемирную торговую организацию будет сопряжено со значительными потерями.

Развитие российской экономики, правовой и политической культуры, безусловно, очень скоро потребует новых оценок и исследований законодательного процесса. Продолжением этой статьи может быть только статья под названием «Сила закона». Любая неточность или недостаточная обоснованность нормы права, независимо от того, чем она вызвана и чем оправдана, неизбежно сказывается на судьбах миллионов людей.

Сергей МИРОНОВ, Председатель Совета Федерации

Источник: ("Экономическая наука современной России".- №1, 2003)