Появляются противоречивые законы, страдающие бессистемностью, несогласованностью с другими законами

6 августа 2007

Идея регулярной оценки качества национального законодательства конечно же не нова. В зарубежной практике для этих целей существуют специальные государственно-правовые институты. В нашей стране в последние годы создание целостного механизма оценки качества и полноты законодательства, соответствие его стратегии правового развития государства и общественным запросам стало актуальной потребностью.

Со дня проведения первой конференции в 2003 году прошло совсем немного времени. Общими усилиями удалось сформулировать и решить многие методологические и практические задачи мониторинга права.

Во-первых, сформулированы основные проблемы и задачи мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Важнейшей стратегической задачей является создание единой системы предварительного, текущего и последующего контроля состояния законодательства, включая и мониторинг решений судебных органов.
За эти годы многое уже сделано. Разработаны концептуальные подходы к организации мониторинга, что позволило развернуть нашу совместную системную работу.

Во-вторых, сформулированы критерии оценки законодательства и правоприменительной практики. Напомню, что к ним мы отнесли конституционное положение о правах и свободах человека и гражданина и приоритеты внутренней и внешней политики нашего государства, определяемые Президентом Российской Федерации в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию.

В-третьих, найдена эффективная форма представления результатов мониторинга в виде ежегодных докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. И вы знаете, что подготовлен уже третий доклад Совета Федерации “О состоянии законодательства в Российской Федерации за 2006 год”.

Скажем прямо, что основной вывод, сформулированный в первом докладе о том, что исторический период фрагментарного, несистемного законодательства себя исчерпал, остается, может быть, к сожалению, но по факту остается актуальным и сегодня. Думаю, что это дает нам все основания для того, чтобы уделить максимум внимания созданию эффективных механизмов реализации результатов мониторинга законодательства.

В-четвертых, в работу по мониторингу активно включились государственные органы, научные и общественные организации, экспертные сообщества. В целом ряде субъектов Российской Федерации были созданы и успешно действуют центры по мониторингу законодательства. Осознанная необходимость создания целостного механизма мониторинга явилась тем импульсом, в результате которого были развернуты работы по подготовке собственных докладов в регионах.

Позитивные результаты нашей совместной деятельности и конкретные предложения, представленные в Совет Федерации широким кругом органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволили нам существенно расширить сферу мониторинга. В докладах Совета Федерации прочно занял свое место раздел о законодательстве субъектов Российской Федерации.

Не могу не отметить еще одно достижение. Оно, может быть, не имеет большого значения в научном контексте, но в практическом плане его трудно переоценить. Найдены организационные механизмы, которые позволяют говорить о широком вовлечении в эту творческую созидательную работу федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Общественной палаты, органов местного самоуправления.

Особо я бы хотел отметить роль и значение участия Совета законодателей в постановке проблем мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Все мы по праву стали активными субъектами конституционного партнерства как коллективного творчества. Результаты нашей деятельности в значительной степени определялись непосредственной поддержкой Президента Российской Федерации Владимира Путина. Более того, сами ежегодные Послания Президента России как форма обращения не только к парламенту, но и ко всему народу явились побудительными мотивами для постоянного соотнесения качества законодательства со стратегическими целями развития страны, приоритетами внутренней и внешней политики. Главный вывод, который мы можем извлечь из пятилетнего опыта, состоит в том, что исходная методологическая база, действенный организационный механизм и риторика законодательства созданы.

Теперь несколько тезисов о перспективах и задачах на будущее. Во-первых, задачи конституционных партнеров в формировании и реализации стратегии развития страны четко обозначены в Основном Законе – Конституции Российской Федерации. Основные направления стратегии и действий органов власти по ее практической реализации формулируются Президентом Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию. Для законодателей приоритетной
является проблема создания согласованного, непротиворечивого законодательного комплекса, отвечающего потребностям развития страны, интересам наших граждан. Правительство Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти ответственны за эффективную реализацию стратегических установок в правовых рамках, установленных законодателем. Большинство названных конституционных партнеров являются одновременно и субъектами права законодательной инициативы. Необходимо, чтобы их действия в законодательном процессе были согласованы.

Во-вторых, актуальной задачей стратегии правового развития страны, которая стоит на повестке дня уже много лет, является необходимость четкой регламентации законотворчества. В первую очередь, как мы уже неоднократно говорили, необходимы три важнейших для правовой системы страны закона: о Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации, о нормативных правовых актах в Российской Федерации, о порядке принятия конституционных и федеральных законов. Анализ сложившейся законодательной практики свидетельствует о том, что содержание и способы реализации государственных приоритетов, представляемых в Посланиях Президента Российской Федерации, во многих случаях произвольно интерпретируются субъектами права законодательной инициативы. В результате такой несогласованной интерпретации целей и методов их достижения появляются противоречивые законы, страдающие бессистемностью, несогласованностью с другими законами, выпадающие из общего законодательного поля, не учитывающие свойства реальной социально-экономической среды, на которую они должны быть ориентированы. Мы убедились, что большинство из названных недостатков законодательства должно устраняться на этапе планирования законопроектной деятельности.

Именно на этом этапе должны определяться долговременные цели, вытекающие из ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, перечень и согласованные концепции законопроектов, которые предполагается внести в Федеральное Собрание в качестве законодательной инициативы. Мы неоднократно возвращались к этой проблеме, имеющей первостепенное практическое значение. К сожалению, многолетние попытки согласования законопроектной деятельности между Государственной Думой и Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы пока не привели к стратегически значимому позитивному результату. Поэтому сегодня на повестке дня стоит вопрос о подготовке такого документа, который позволял бы сформулировать приоритеты, содержание и объем законодательной деятельности. Этот документ может и должен стать основой для создания непротиворечивого согласованного законодательства, интеграции позиций субъектов права законодательной инициативы. Он должен иметь статус государственной программы.

В-третьих, приоритетным направлением является совершенствование механизмов реализации стратегии правового развития как важнейшего основания стратегии гуманитарно-правового развития нашей страны.

В-четвертых, необходимо практически реализовать идею создания журнала “Мониторинг права в Российской Федерации”, который стал бы эффективным инструментом представления обществу результатов мониторинга. Широкому распространению знаний, информации, идей мониторинга будет способствовать подготовка и оформление результатов мониторинга в популярном изложении, доступном для наших граждан.

В-пятых, стратегически важной и наиболее трудной задачей является формирование правовой культуры и правосознания в обществе. Именно в Российской Федерации уместно обратиться к научной общественности нашей страны с призывом активизировать научные разработки в этой области. Они необходимы для развития теории законотворчества, подготовки нового поколения специалистов, способных поднять законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований.

Председатель Совета Федерации Сергей Миронов

(“Российская Федерация сегодня” (Москва).-06.06.2007.-№015.-с.22-23)

Источник: ("Российская Федерация сегодня" (Москва).-06.06.2007.-№015.-с.22-23)