Кто заплатит за реформу ЖКХ?

13 июля 2004

Проблема

Беда отрасли не в нехватке финансовых ресурсов, а в невозможности обеспечить их рациональное использование.

Меня очень тревожит разрыв между словом и делом в реформировании жилищно-коммунального хозяйства. Мы говорим, что в этой сфере необходимо обновить техническую базу, ликвидировать огромные потери энергии, воды, других ресурсов, создать систему управления, ответственную перед потребителем за качество и эффективность работы коммунальных служб. Любой гражданин знает об этих проблемах не понаслышке, и вряд ли можно найти человека, который выступит против таких реформ.

Но у себя дома люди сталкиваются совсем с другой реформой ЖКХ. Она заключается в том, что платить нужно все больше, а мусор и разбитые лампочки на лестничной площадке остаются при этом в неизменном состоянии. Такую реформу объяснить никому невозможно. Она вызывает только вполне понятное возмущение. Если реформа уже идет, где результаты? Если еще не началась, почему за нее столько лет берут деньги и на что их тратят?

Стартовый импульс реформы, данный властью, воплотился в практические действия не просто в искаженном виде, а с противоположным знаком. Президент России ставит задачу обеспечить граждан современным, высококачественным и, главное, доступным жильем. Вместо этого затраты растут, консервируется устаревшая и изношенная техническая база, и даже старое жилье делается все более не доступным по цене для значительной части населения.

Естественно, дело не в том, что где-то на полпути между президентом и народом засели вредители, которые злостно искажают его указания. Просто для многих удобно и спокойно, а для кого-то и очень выгодно понимать реформу ЖКХ именно так – повышать тарифы и ничего не менять по существу. Инерция бюрократической машины как раз и опасна не злым умыслом – с этим-то было бы проще бороться, – а стихийным стремлением миллионной массы чиновников двигаться по пути наименьшего сопротивления.

Чтобы добиться необходимых преобразований в такой сложной отрасли, как ЖКХ, которая является жизнеобеспечивающей для граждан, государство должно создать выверенную технологию проведения реформы. Главное здесь – четко определить конечные цели, постоянно иметь их в виду и неукоснительно направлять участников процесса к достижению заданного результата, а не того, который по ходу дела покажется им удобным или выгодным.

Сфера ЖКХ настолько важна для жизни людей и находится в таком плачевном состоянии, что ее реформирование объективно отвечает интересам большинства граждан. Незадолго до президентских выборов ВЦИОМ проводил всероссийский опрос о том, какие проблемы вызывают у людей наибольшую тревогу. Среди всех бед, о которых говорили люди, на втором месте оказался кризис ЖКХ. Сразу после роста цен, причем отрыв небольшой, а сами эти темы некоторыми своими гранями смыкаются.

Износ инженерного оборудования в отрасли достиг 73 процентов, инженерных сетей – 65 процентов. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60 процентов при норме 16 процентов. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в 5 раз. За год в среднем происходит 200 аварий на каждые 100 км сетей теплоснабжения и 70 – на 100 км сетей водоснабжения.

Целые города, даже крупные, из года в год становятся зонами коммунального бедствия. С большими и малыми сбоями в работе коммунальных систем постоянно сталкиваются жители всех без исключения регионов России. Даже тех, которые считаются экономически благополучными. Если не авария – так плановое отключение. Не в коммунальных службах причина – так в их смежниках, естественных монополиях. И дело не ограничивается неудобствами. Нередко под угрозой оказывается здоровье и даже жизнь людей.

Если реформа, которая должна изменить все это, тем не менее считается непопулярной, ассоциируется у основной массы граждан с потерями, со снижением уровня жизни – это серьезный повод задуматься о технологии ее проведения. Решение надо искать в том, чтобы последовательно разделить две стороны реформы – и в политике, и в сознании людей. Выдвинуть на передний план главное ее содержание – всестороннюю модернизацию отрасли (техническую, экономическую, организационную). И дать четкий, приемлемый для общества ответ на ключевой вопрос: кто заплатит за реформу ЖКХ.

Сегодня уже сам термин – реформа ЖКХ – стал зачастую использоваться просто как синоним повышения тарифов. Даже на уровне “человека с улицы” такое отождествление – крайне неприятный симптом. Оно свидетельствует об ошибках, допущенных государством, о том, что это направление государственной политики связывается в сознании людей не с защитой их интересов, не с повышением уровня и качества жизни, как должно быть, а с затягиванием поясов, залезанием в карман налогоплательщика, ущемлением его прав.

Но такое же понимание встречается и в публикациях по проблемам ЖКХ, в выступлениях политиков. Плохо уже то, что люди, которые заняты практической работой в этой сфере, формируют общественное мнение по ее проблемам, имеют отношение к принятию решений по ним, основное содержание реформы сводят к частному вопросу о ценах на жилищно-коммунальные услуги. Это глубоко ошибочная позиция и одна из главных причин того, что в течение тринадцати лет реформ принимались болезненные для граждан и непопулярные меры, но отрасль остается в критическом состоянии.

Было бы наивным популизмом требовать реформы ЖКХ без пересмотра тарифов. Рано или поздно менять систему оплаты все равно необходимо. Через нее своим рублем потребитель должен влиять на работу коммунальных служб, а сегодняшний порядок оплаты просто не работает как экономический регулятор. Нужны отрасли и дополнительные финансовые вложения. Но механическое повышение тарифов до уровня, при котором они станут полностью покрывать затраты, не имеет ничего общего с решением этих задач.

Первое и главное, в чем нуждается жилищно-коммунальное хозяйство, – это система управления, способная рационально распоряжаться деньгами и материальными ресурсами.

Второе – это механизм защиты прав и интересов граждан в процессе реформирования отрасли. В соответствии с Конституцией мы строим в России социальное и к тому же правовое государство. Это значит, что государство должно обеспечивать социальное равновесие в обществе, выравнивать и исправлять нежелательные последствия деятельности рынка. Власти просто не имеют права принимать решения, ухудшающие положение людей. Этот принцип так часто нарушался в нашей стране, что многие о нем вообще забыли. Но надо в конце концов научиться уважать друг друга не на словах, а на деле.

И только третье, что нужно ЖКХ, – это действительно деньги. Но деньги на инвестиции, а не на текущие расходы. Разница принципиальная: в этом случае о финансовой стороне коммунального хозяйства жильцы будут узнавать по новому лифту, бесперебойной подаче воды и электричества, горячим батареям зимой, а не только по возросшим суммам в платежных квитанциях.

Во время визита в Казахстан я с большим интересом ознакомился с тем, как там организовано жилищно-коммунальное хозяйство.

Реформа ЖКХ в Казахстане уже завершена. В отрасли действуют законы рынка, коммерческого расчета. В каждой квартире, в каждом доме установлены счетчики воды, газа. И расход ресурсов в результате сократился на 40 процентов. Безусловно, хотя в отрасль и идут инвестиции, полностью обновить инженерные системы ЖКХ там еще не успели. Это значит, что значительная часть перерасхода была связана не с состоянием техники, как часто приходится слышать, а с нерациональным управлением: где-то с безответственностью, а где-то и с корыстью. Думаю, и в России процентов 30 люди платят лишнего.

Вот еще один показательный пример. В среднем по России тарифы на жилищно-коммунальные услуги возросли на 48,8 процента в 2002 году и еще на 28,8 процента в 2003 году. Это в 2 – 3 раза превышает уровень инфляции и значительно больше, чем рост доходов населения. То есть каждая семья все большую часть своего бюджета тратит на коммунальные платежи.

В результате сфера ЖКХ получила дополнительные доходы в размере примерно 250 млрд. руб.

По расчетам рабочей группы Госсовета по жилищно-коммунальной реформе, объем необходимых этой отрасли инвестиций составляет 600 – 700 млрд. руб. в течение 10 лет. То есть за два года в результате повышения тарифов поступили средства, которых хватило бы на инвестиции в течение 3,5-4 лет – больше, чем треть стоимости всей программы модернизации отрасли.

А какую часть инвестиционной программы на самом деле выполнили на эти, прямо скажем, немалые деньги? В том-то и дело, что никакую! Финансово-экономическое состояние коммунальных предприятий в целом не улучшилось. Износ и аварийность их основных фондов продолжают расти. Практически весь прирост доходов был поглощен ростом цен на топливо, электроэнергию, оборудование и другие необходимые для ЖКХ товары и услуги. То есть расходы росли вровень не с инфляцией в стране (она составила 15 процентов в 2002 г. и 12 процентов в 2003 г.), а с полученными доходами. На реконструкцию и обновление основных фондов средств не осталось. Сейчас специалисты считают, что отрасли нужно еще 72 млрд. руб. в год, чтобы сводить концы с концами.

Что будет, если мы снова повысим тарифы, заберем еще 72 миллиарда у граждан и отдадим коммунальщикам? Есть ли уверенность, что на этом финансовая брешь закроется и средства пойдут наконец на инвестиции и техническое обновление? Нет, и опыт, и здравый смысл подсказывают, что скорее следует ожидать обратного. Естественные монополии вновь опережающими темпами повысят цены на топливо, электричество и другие товары. Закупки будут снова сделаны нерационально – ведь нет ни прозрачности в финансовой системе ЖКХ, ни действенного контроля, ни, главное, заинтересованности в том, чтобы экономить на издержках. Значительная часть приобретенных (и оплаченных жильцами) ресурсов бесполезно погибнет в изношенных сетях. И в итоге отрасль опять останется с финансовым дефицитом, уповая на новое повышение тарифов.Если бы хозяйственный механизм ЖКХ работал эффективно, имело бы смысл обсуждать, какой уровень тарифов является экономически и социально оправданным. Но беда отрасли не в нехватке финансовых ресурсов, а в невозможности обеспечить их рациональное использование. Эту проблему не решат ни 72, ни 172 миллиарда рублей. Повышение тарифов без коренного изменения экономического механизма отрасли – это просто бесконечное перекладывание издержек на плечи потребителя, а никакая не реформа.

И еще один вывод необходимо сделать из рассмотренной ситуации. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства выходят за рамки отрасли. Недостаточная эффективность регулирования естественных монополий, о чем не раз ставился вопрос Советом Федерации, ведет к выкачиванию из ЖКХ – через цены и тарифы – тех дополнительных средств, которые направляются на его развитие. Конъюнктура мирового энергетического рынка ведет к росту цен на топливо и внутри России – или к дефициту топлива, с чем тоже приходилось сталкиваться в последние годы. Одним словом, узко отраслевые меры не могут дать необходимых результатов. Реформа ЖКХ будет успешной лишь в том случае, если она станет не изолированным самостоятельным направлением политики, а будет продуманно встроена в единую государственную социально-экономическую политику, увязана с другими ее элементами.

Мне уже приходилось высказывать мысль, что реформу ЖКХ надо было бы начинать с реформы доходов населения. Развитие рынка в этой сфере эффективно экономически, но наталкивается на социальные ограничения. Рыночная стоимость услуг жилищно-коммунального сектора, даже устаревшего и изношенного, недостатки которого всем прекрасно известны, слишком высока для основной массы населения.

Значительная часть граждан даже сегодня не может полностью оплачивать жилищно-коммунальные услуги, получает субсидии. Еще больше возрастет нагрузка на семейные бюджеты, если тарифы будут формироваться исходя из полного объема издержек предприятий ЖКХ. И особенно острой станет проблема, если в этом секторе в заметных масштабах появятся частный капитал и рыночные механизмы. Потому что тогда ориентиром для тарифов станут не затраты, а спрос и предложение. Оплачивать услуги ЖКХ по ценам такого порядка сложно даже для представителей сегодняшнего среднего класса.

Сегодня социальные ограничения, низкий уровень доходов населения порождают в России множество проблем. В частности, в жилищно-коммунальном секторе по этой причине государство сдерживает развитие рынка. Но это пассивная реакция на внешние условия, подчинение своих действий логике недавнего и слишком памятного всем экономического кризиса. Активная политика требует устранять ограничения – а для этого форсированно поднимать доходы граждан, в первую очередь беднейших слоев.

В качестве первого шага необходимо в кратчайшие сроки ликвидировать отставание минимальной заработной платы от прожиточного минимума. В принципе уже при достигнутых объемах бюджета можно произвести необходимый для этого маневр ресурсами. Кроме того, имеются значительные резервы увеличения государственных доходов – за счет природной ренты, алкогольной монополии, более эффективного использования государственной собственности и других источников, которые неоднократно и обстоятельно обсуждались и в политических дискуссиях, и в прессе.

За счет этих ресурсов политика повышения доходов населения может продолжаться и дальше, стремясь к тому уровню, при котором заработная плата в России станет сопоставимой с производительностью труда. Сегодня она занижена по сравнению с производительностью в 3 – 4 раза. При этом активная политика доходов сама станет источником экономического роста, создавая платежеспособный спрос на российском рынке.

По мере роста доходов населения, особенно беднейших слоев, появляется возможность коммерциализации сферы ЖКХ. Повышение оплаты не будет сопровождаться снижением уровня жизни, а пойдет параллельно с ростом благосостояния. Более высокое качество услуг ЖКХ, которое связано с действием рыночных механизмов, станет составной частью общего повышения качества жизни граждан России.

И вопрос, кто же все-таки оплатит реформу ЖКХ, получит парадоксальный, но конструктивный ответ. Заплатят за реформу все-таки граждане, но их доходы и уровень жизни возрастут в еще большей степени, чем коммунальные тарифы. Эта плата из социальной угрозы превратится в инструмент контроля качества потребителями услуг. Если люди в России смогут полностью оплачивать жилищно-коммунальные услуги за счет роста своих доходов, а не отказа от самого необходимого, если современное жилье станет доступным для них, такую реформу ЖКХ люди поймут и поддержат.

Еще один важнейший аспект реформы ЖКХ – ее влияние на темпы экономического роста. По опыту многих стран мира известно, какую большую роль в выходе из затяжных экономических кризисов, в обеспечении промышленного подъема может играть широкомасштабное строительство доступного жилья для народа. Тот спрос, который при этом предъявляют жилищное строительство и ЖКХ, способствует ускорению развития практически всех отраслей.

Наше жилищно-коммунальное хозяйство в его нынешнем состоянии – это тормоз для экономического развития всей страны. Нормально работающее предприятие в рыночной экономике создает поток доходов. Это и налоги в бюджет, и спрос на продукцию смежных отраслей, и заработок работников. В России ЖКХ превратилось в своего рода экономическую “черную дыру”: отрасль втягивает в себя огромные средства, не давая на них той отдачи, которую они могут и должны приносить.

Нам необходимо превратить “тормоз” в “двигатель”. Это станет реальностью, когда накопленная за многие годы потребность в новых лифтах, трубах, насосах и во множестве других необходимых для ЖКХ вещей превратится в конкретные заказы российским предприятиям.

Есть такое наблюдение: где загвоздка, там и гвоздь решения. Реформа ЖКХ долгие годы остается камнем преткновения в решении многих важнейших экономических и социальных задач. Значит, тем больше хорошего придет в жизнь людей и всей страны, когда мы вместе добьемся успеха в этом деле.

Сергей Миронов, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Источник: ("Российская газета" (Москва).-13.07.2004.-№148-c.11)