Избирательная система как зеркало демократии

2 декабря 1998

О дальнейшем развитии избирательного права и формировании собственно избирательной системы есть основание говорить лишь применительно к истории российской государственности и конституционализма в новейшее время. “Еще в дореволюционной России середины XIX – начала XX веков в условиях самодержавия, под воздействием ряда социально-политических и иных факторов, были учреждены выборные органы местного самоуправления, а затем в механизм функционирования высшей власти ввели выборный представительный институт – Государственную Думу (при одновременном становлении многопартийности, эффективно влиявшей на ход и результаты выборов). Так стала складываться новая область российского законодательства – избирательная.

Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Согласно закону от участия в выборах отстранялись:
– лица женского пола;
– люди моложе 25 лет;
– студенты учебных заведений;
– мужчины армии и флота, состоявшие на действительной военной службе;
– “бродячие инородцы”;
– иностранные подданные.

Положение о выборах от 3 июня 1907 года, в отличие от предшествующего свода нескольких законодательных актов, представляло собою единый целостный закон, кодифицировавший законодательство о выборах применительно к центральным губерниям; на национальные же окраины, Урал, Сибирь и Дальний Восток оно в полной мере не распространялось. Выборы проводились там на основании прежнего Положения либо представительства окраин.

Еще один этап в развитии избирательного права начался с Положения о выборах в Учредительное собрание, утвержденного Временным правительством после Февральской революции по отдельным главам: 20 июля вводилась в действие первая часть (гл. 1-5), II сентября вторая (гл. 4-10 первого раздела и весь второй раздел) и Наказ (по сути, руководство по реализации Положения). 23 сентября была утверждена третья часть, а 2 октября 1917 года – инструкция к ней. Вслед за этим все три части были сведены воедино и опубликованы в виде брошюры в государственной типографии. Для подготовки положения о выборах в Собрание еще весной 1917 года было образовано Особое совещание, в состав которого вошли крупнейшие русские юристы. В центр внимания попал вопрос об оптимальной избирательной системе.

Сторонники мажоритарной схемы (избрания будущего депутата абсолютным большинством голосов) указывали, что она проста, понятна народу, устанавливает тесную связь между избирателями и избираемыми, дает возможность гражданам участвовать на всех стадиях выборов, в том числе на этапе выдвижения кандидатов, то есть повышает интерес людей к избирательной кампании в целом. Методика не требует больших избирательных округов. Ее оппонентов упрекали в том, что предложенный ими вариант выставления в крупных округах кандидатов по партийным спискам (в случае пропорциональных выборов) “плодит” лиц, неизвестных населению, и ставит самих кандидатов в положение, когда они не могут в достаточной степени учитывать местную специфику. Избранный же по мажоритарной системе депутат “не утрачивает местного отпечатка, он сохраняет, так сказать, географическую физиономию”. Противники мажоритарной схемы парировали такой довод, утверждая, что в подобных ситуациях депутату придется “заискивать и искать покровительства у местных сильных людей” и он станет простым ходатаем по конкретным делам, в то время как народные избранники – не защитники “интересов колокольни, а люди с более широкими горизонтами”. Говоря современным языком, при мажоритарной системе, по мнению ее противников, трудно избежать очевидной зависимости от региональной элиты, в то время как государственный парламент должен быть выразителем общенациональных нужд и чаяний.

Достоинством мажоритарной модели считалось то, что она в состоянии постепенно стимулировать образование небольшого числа партий, консолидировать их усилия для победы одного кандидата в каком-либо избирательном округе, тогда как пропорциональная схема провоцирует чрезмерную дробность партий и способствует распылению общественного мнения. В 1917 году подавляющее большинство в Особом совещании для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание, взвесив все “за” и “против”, склонилось к пропорциональной системе выборов. Новый избирательный закон радикально отличался от прежнего по целому ряду позиций. Был установлен самый низкий в мире возрастной ценз для избирателей – 20 лет. Избирательные права предоставлялись гражданам без различия пола, следовательно, их получили и женщины. Подобный демократизм наблюдался лишь в отдельных штатах Северной Америки. Впервые в мире к избирательным урнам допускались и военнослужащие. Отменялись цензы – имущества, оседлости и грамотности. Упразднялись ограничения по линии национальности и вероисповедания.

В соответствии со статьей 1 Положения о выборах в Учредительное собрание избирательное право стало всеобщим и равным. В основе лежала пропорциональная система, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам. В соответствии с процентом поданных за список голосов в отдельных округах, в порядке изъятия из общего правила, применялась мажоритарная схема. Процедура голосования была тайной, как правило, посредством избирательных бюллетеней (“записок”), а в исключительных случаях посредством “баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками”. В целом, характеризуя данный избирательный закон, мы не можем не согласиться с мнением С.И.Чистякова: “Положение о выборах в Учредительное собрание было вершиной буржуазной демократии”. Действительно, избирательное право в России являлось на этом этапе самым демократичным в мире, что обусловлено, прежде всего, его всеобщностью, равенством, низким возрастным цензом, отсутствием имущественного ценза и ограничений по оседлости.

Нормы избирательного права всегда получают свое выражение в правовых актах, служащих его источниками. В силу той важной роли, которую играют выборы в политическом процессе, такие нормы закрепляются в первую очередь в Основных законах. Так, уже в Конституции РСФСР (1918 год) вопросам избирательного права был посвящен специальный раздел. А начиная с Конституции 1936 года избирательная система регулировалась в отдельных главах Основных законов, а также в комплексных правовых актах СССР, союзных и автономных республик. В Советском Союзе до 1936 года существовали многостепенные выборы, при которых депутаты (делегаты) вышестоящих представительных органов избирались нижестоящими представительными институциями. С 1937 по 1978 годы действовали особые Положения о выборах, а с 1978 года проблемы формирования депутатского корпуса Советов регламентировались законами о выборах в СССР и соответствующим республиканским законодательством.

В конце 80-х годов развитие модернизированной советской модели представительной демократии базировалось на взаимосвязанных процессах реформирования системы и структуры представительных органов государственной власти, применении механизма разделения властей, а равно новых моментах в организации выборов и новых источниках избирательного законодательства. При этом впервые на уровне Российской Федерации, наряду со Съездом народных депутатов, был образован двухпалатный Верховный Совет, который заложил основы формирования и выражения специфических интересов субъектов федерации. На этом фундаменте было возрождено, хотя и в несколько измененном виде, сочетание механизмов прямых и многостепенных (косвенных) выборов, при сохранении по существу прежнего (союзного) “квотного” представительства для национально-государственных образований и административно-территориальных единиц при выборах народных депутатов (Съезда) и формировании состава двухпалатного Совета.

Выборы народных депутатов СССР, состоявшиеся 26 марта 1989 года, относятся к очень ярким событиям политической жизни страны. Многое здесь было не так, как раньше. Бесспорно, одним из нестандартных моментов следует признать тот факт, что данная кампания стала первой в СССР, где выборы прошли на состязательной основе. Суть состязательства заключается в том, что претенденты на звание депутата, соперничая друг с другом, добиваются права быть избранными в высший орган государственной власти. Причем состязательность выступала в 1989 году как доминирующий фактор. Так, по избирательным округам выдвигалось более 7.5 тысяч кандидатов, или, в среднем, пятеро “соискателей” на один мандат.

Выборы народных депутатов РСФСР в 1990 году проходили уже в период становления многопартийности. Конституционные перемены, связанные с ликвидацией монополии КПСС на власть и признанием политического плюрализма, произошли слишком поздно, чтобы оказать серьезное воздействие на выборы депутатов. Организационно новые партии не успели сложиться, и вместо них самым активным образом шло оформление различного рода неформальных избирательных блоков.

В 1993 году было положено начало коренному реформированию избирательного права Российской Федерации. Оно совпало с переходом России к новому конституционному устройству. Важнейшим актом новой избирательной системы стало Положение о выборах депутатов Государственной думы, утвержденное Указом Президента РФ от 1 октября 1993 года. Основными субъектами выборов в Думу стали политические партии и движения. Избирательная схема превратилась в организационно-правовой механизм, посредством которого различные общественные силы конкурировали в борьбе за участие в осуществлении власти. Выборы 1993 года, несмотря на многочисленные изъяны в их правовом регулировании, сыграли ключевую роль в развитии нашего современного избирательного права. Они поставили в полный рост все его стержневые проблемы. На основе приобретенного в то время опыта строилось все последующее законодательство Российской федерации и ее субъектов.

Принятием на референдуме в декабре 1993 года Конституции России были созданы предпосылки для динамичного развития избирательных прав граждан и общественных объединений. Закрепленные в Конституции понятия “народ”, “власть”, “выборы” являются фундаментальными, ибо в конституционной преамбуле сказано, что наш многонациональный народ утверждает незыблемость демократической основы России, а в статье 3 закреплено: единственным источником власти в РФ является ее народ, а высшим непосредственным выражением этой власти – референдум и свободные выборы.

В статье 6 Конституции установлено, что каждый гражданин обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, а в статье 32 зафиксировано право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В статье 55 специально оговаривается, что не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Они могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны и безопасности страны. При этом, согласно статье 56, право избирать и быть избранными может быть лимитировано федеральным конституционным законом лишь в условиях чрезвычайного или военного положения.

В статье 70 закона о выборах депутатов Государственной Думы определена и норма явки избирателей, которая должна быть не менее 25% от общего числа граждан, включенных в избирательные списки. В ст. 71 говорится об избирательных объединениях, участвующих в выборах депутатов Думы второго созыва (в декабре 1995 года). Указывается, что в выборах могут принимать участие общероссийские общественные объединения, созданные в порядке, который установлен законом РФ “Об общественных объединениях”.

Уставы этих объединений должны предусматривать участие в выборах в федеральные органы государственной власти и быть зарегистрированы Министерством юстиции России не позднее чем за шесть месяцев до дня выборов.

Необходимо сказать также о неоднократных попытках различных сил отменить норму так называемого пятипроцентного барьера. В этом отношении очень важна инициатива Верховного суда Российской Федерации. Он счел необходимым обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности части 2 статьи 62 закона о выборах, касающейся пресловутого барьера, исключающего из распределения депутатских мандатов избирательные объединения, которые получили менее 5% голосов. Почти одновременно последовал запрос от группы народных депутатов. Речь шла уже не только о ст. 62, но и о ст. 5 и 32-39, определяющих модель избирательной системы и закрепляющих принципы избрания половины депутатского корпуса по спискам избирательных объединений. Авторы запроса посчитали, что положения перечисленных параграфов не обеспечивают представительного характера Государственной думы, а также не соответствуют конституционным канонам равноправия граждан – как избирателей, так и кандидатов в депутаты. Таким образом, задача-минимум, которую преследовали парламентарии, состояла в отмене или хотя бы снижении пятипроцентного барьера, а “по максимуму” они стремились к пересмотру модели избирательной системы и отказу от выборов по спискам объединений (что неизбежно влекло за собою перенос выборов на неопределенный срок). Конституционный суд, как известно, отказал в принятии данных запросов к рассмотрению. Главный аргумент заключался в том, что регламентация оспариваемых процедур относится к компетенции законодателя, поскольку “зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности”, а Конституционный суд “решает исключительно вопросы права… и должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности”.

Одной из наиболее динамичных юридических сфер в Российской федерации является область избирательного законодательства. В целом по России с 1993 года это законодательство получило около тысячи различных нормативных актов, что вполне естественно, так как в каждом из 89 регионов страны приняты законы “О выборах главы администрации”, “О законодательном органе”, “О референдуме” и “О выборах в органы местного самоуправления”. Разумеется, для нас, петербуржцев, наиболее интересен закон “О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга”, ибо на берегах Невы имеет место классический вариант мажоритарной системы голосования, а также – в известной степени – любопытен порядок выборов депутатов Областной думы и палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области, которые изложены в “Избирательном кодексе области” (от 5 декабря 1997 года).

В законе нашего города говорится о субъектах выдвижения в кандидаты, а в статье 5 таковое право вручается избирателям, блокам, а равно гражданам, имеющим право избирать депутатов в Собрание. Здесь зафиксировано, что выдвигать претендентов могут и избиратели, и общественные объединения; кроме того, возможны и самовыдвижения.

В статье 6 дано понятие избирательного объединения:
– Санкт-Петербургское региональное общественное объединение, созданное и зарегистрированное в установленном порядке не позднее чем за б месяцев до дня выборов;
– устав этого союза должен предусматривать участие в выборах посредством выдвижения кандидатов в депутатский корпус;
– сюда же относится и добровольный союз (блок) двух или более вышеуказанных организаций для совместного участия в кампании. Общественные объединения не могут входить в состав более чем одного избирательного блока. Далее в документе в традиционном виде излагается порядок как самих выборов, так и подведения их результатов. Совершенно ясно, что перед нами – чисто мажоритарная схема, при которой выборы проводятся в два тура. После первого сохраняют позиции двое кандидатов, набравших максимальное количество “симпатий”. Во втором туре, проводимом не позднее чем через две недели после первого, простым большинством голосов определяется, кто именно из соискателей станет депутатом Законодательного собрания.

Участие в электоральной кампании избирательных движений и политических партий завершается практически на этапе выдвижения в одномандатных округах.

В статье 42 “Избирательного кодекса Свердловской области” говорится о порядке выдвижения кандидатов избирательными объединениями и блоками. Данные структуры вправе выдвигать в одномандатном или многомандатном избирательном округе не более одного (не более числа мандатов) кандидата (кандидатов), а также не более одного общеобластного (территориального) кандидатского списка при выборах депутатов Областной думы ЗС Свердловской области или при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе на общеобластном (территориальном) округе. При этом общее число “соискателей”, выдвигаемых избирательным объединением или блоком по общеобластному (территориальному) списку, не может превышать числа замещаемых мандатов данного выборного органа более чем на 15%.

Порядок определения итогов выборов четко излагается в статье 79 “Избирательного кодекса”. На основании протокола о результатах выборов избирательная комиссия принимает один из вариантов:

1) при выборах по мажоритарной системе:
– решение о признании избранным претендента (претендентов по числу депутатских мандатов в многомандатном округе), получившего (получивших) максимум действительных голосов при условии, если число таковых превышает число, поданное против всех кандидатов;
– решение о признании избранным кандидата, зарегистрированного заранее, при равном количестве голосов, которые получены несколькими кандидатами;
– решение о признании депутата отозванным, если число голосов, поданных за отзыв, превышает число голосов, поданных против отзыва, при условии, что указанная цифра перекрывает голоса, поданные за избрание отзываемого депутата в ходе соответствующих выборов;

2) при выборах по пропорциональной системе:
– решение о распределении мандатов между общеобластными (территориальными) кандидатскими списками, получившими 5 и более процентов действительных голосов;
– решение о распределении мандатов по особой методике, выработанной в приложении 5 к настоящему Кодексу, в соответствии с порядком расположения кандидатов в депутаты в списках на момент регистрации;
– решение об изъятии из распределения депутатских мандатов избирательных объединений и блоков, общеобластные (территориальные) списки которых получили менее 5% действительных голосов;
– решение о том, что все депутатские мандаты остались нераспределенными, если объединение и блоки исключены из распределения мандатов в соответствии с требованиями настоящей статьи.

Кроме того, если только одно избирательное объединение получает свыше 5% всех голосов, то к нему переходят мандаты претендентов на звание депутатов Областной думы Законодательного собрания Свердловской области (или представительного органа местного самоуправления), включенных в список данного объединения, но не более соответствующего числа замещаемых мандатов.

Если же говорить в целом о законодательстве в сфере избирательного права субъекта Федерации, то, конечно, пример Свердловской области является “экзотическим” для большинства районов России, которые пошли по традиционному пути и избирают депутатов в своих законодательных органах власти на основе мажоритарной схемы по одномандатным округам. Эта норма используется практически в 90% всех избирательных законов наших субъектов Федерации. Исключение, помимо Свердловской области, составляют Саратовская область, Красноярский край, Тува и Мари Эл. Здесь применяются элементы как мажоритарной, так и пропорциональной моделей.

Говоря об электоральной проблематике, нельзя не коснуться многопартийной системы в Российской Федерации и ее влияния на выбор оптимальной избирательной методики. За восемь с лишним лет, прошедших со дня отмены принципиального положения Конституции СССР о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии Советского Союза и легализации постулата о политическом плюрализме в стране, у нас, к сожалению, так и не сложилось полноценного многопартийного спектра. Молодая российская многопартийность, не сумев отлиться в систему, обнаруживает, тем не менее, присущие большинству многопартийных систем Запада симптомы вырождения, которые являются результатом длительной эволюции от массовых партий XIX столетия к так называемым лекторально-профессиональным партиям конца XX века. Наши партии демонстрируют набор черт, присущий подобным псевдосоюзам: отсутствие четких политико-идеологических позиций, неумение и нежелание работать с массами, малочисленность, откровенное использование для карьеры партийных лидеров тех политико-правовых возможностей, которые созданы государством в целях развития многопартийности.

В советском Законе “Об общественных объединениях” от 17 октября 1990 года политические партии характеризовались как объединения, выражающие политическую волю своих членов и ставящие основными задачами участие в формировании органов государственной власти и управления, а равно осуществление власти через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов (ч. 1, ст. 16). Однако это определение, фиксирующее в качестве ключевого признака партии ее участие в формировании и осуществлении государственной власти. Такая дефиниция, вполне соответствующая общепринятым международным стандартам, носила декларативный характер.

Среди депутатов, избранных в органы местного самоуправления всех уровней (как в крупных городах, так и в сельских районах), наиболее представительной группой оказались директора (27% от общего числа избранных депутатов). Чрезвычайно большой процент заняла весьма незначительная общественная прослойка – работники администрации соответствующих муниципальных образований (5%). Точно то же самое можно сказать и о главах таких образований. Простое суммирование дает понять, в чьих руках оказался “контрольный пакет акций” при голосовании. Как удалось этим общественным группам добиться столь “сокрушительного” успеха на выборах? Благодаря одномандатным мажоритарным округам и голосованию в один тур. Разумеется, нельзя идеализировать и пропорциональную систему голосования. При данной схеме голосования по партийным спискам в России не развивается устойчивая многопартийная модель. На “пороге” выборов организуются сиюминутные избирательные объединения, рассчитанные, как правило, на проведение электоральной кампании своих лидеров и получение государственного финансирования. Выдвижение списка в одном общефедеральном округе отнюдь не стимулирует работу партий в регионах: их роль исчерпывается этапом сбора подписей, а дальнейшая борьба разворачивается вокруг каналов центрального телевидения и радиовещания. При голосовании по партийным спискам избиратели утрачивают контроль за персональным составом штаба, не получая взамен “гарантий качества кандидатов” от стабильной, долговременной политической структуры.

Партийный список состоит обычно из партийных вождей, ведущей партаристократии и статистов. Голосуя за подобные списки, избиратель фактически отдает голос только за лидера, который на волне личной популярности может провести в парламент кого угодно, а налогоплательщики должны будут дотировать из своего кармана работу имиджмейкеров, содержать огромный штат профессиональных партийцев, не имея ничего взамен. Как показывает опыт, легко управлять статистами, но трудно руководить группой, которая не подчиняется партийной дисциплине. Приходится действовать методом убеждения, договоренностей, консолидированных решений, которые не вызывали бы противоречий и одновременно двигали конкретное дело.

Не выдерживает критики довод, что с введением мажоритарной системы криминал с помощью подкупа проведет своих людей в парламент. Наш народ более мудр, чем о нем принято думать. Он видит реального человека, а не просто образ красиво говорящей “телеголовы”. Поэтому в одномандатных округах в подавляющем большинстве проходят очень прагматичные люди, мастера конкретного дела, доказавшие свою состоятельность и работоспособность. В думской среде бытует наполненная глубоким смыслом поговорка: “Нет такого одномандатника, который не мечтал бы стать списочником”. И выборы, и последующее пребывание в стенах парламента для последнего неизмеримо более легки, нежели для обреченного работать в округе, проводящего время в постоянных встречах с избирателями мажоритарного депутата.

Партия, по крупному счету, является структурой, опирающейся на свои низовые организации, и вся основная работа идет именно “внизу”, охватывая большинство жителей данного региона. Но сегодняшние партии построены по другому принципу: сверху вниз, а многие вообще созданы под вождя. Вокруг этого “харизмата” сложилась партийная номенклатура, удобно устроившаяся и безо всяких усилий прошедшая по общему списку в рамках “партийной надежности”. И она страшно боится избрания по округам: это же работать, трудиться надо! Сегодняшние союзы нельзя назвать партиями в полном смысле слова, они защищают исключительно свои интересы, а не нужды избирателей. Существуют вполне обоснованные претензии к закону о выборах с позиций правового равенства: говорят о неравенстве между независимыми кандидатами и претендентами, выдвинутыми избирательными объединениями. Такая ситуация имеет, казалось бы, достаточно очевидные характеристики, как количественные (число подписей, необходимых для выдвижения одного “партийного” соискателя, оказывается значительно меньшим, чем число подписей для выдвижения кандидата-одномандатника), так и качественные (возможность для “партийцев” иметь двойную страховку, выражающуюся в праве одновременного выдвижения и по федеральному списку, и по одномандатному округу). Закон “О статусе депутата” не предполагает его ответственности перед избирателями, его подотчетности, не предусматривает возможности отзыва депутата. Понятно, что тот, кто заинтересован в такой бесконтрольности и безотчетности, придерживается идеи свободного мандата. Те же, кто за порядок, за нормальную работу, поддержат лозунг введения мажоритарной системы.

Многочисленные социологические исследования, проведенные и фондом “Общественное мнение”, и ВЦИОМ, свидетельствуют о крайне низкой популярности партий у избирателей, о весьма слабом доверии людей к ним. Тот же анализ говорит, что для избирателя основной мотивацией является не программа партии, а личность и образ ее лидера. Поэтому при голосовании по общефедеральному округу идет фактически не состязание партий, а соревнование лидеров партийных списков. Что же касается утверждений о том, что для развития реальной многопартийности необходимо несколько избирательных циклов по существующей смешанной избирательной системе, то на самом деле все обстоит наоборот. Слабость нынешних партий, в том числе представленных в Думе, заключается именно в их региональной недоразвитости. Это подтверждают и последние выборы в представительные органы власти субъектов РФ: похвастать региональным структурам общефедеральных партий и движений нечем.

В настоящее время совершенно ясно, что действующая пропорционально-мажоритарная избирательная система, введенная указом Президента в 1993 году и воспроизведенная затем, с некоторыми коррективами, в федеральных законах “О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федераций” и “О выборах депутатов” Государственной думы федерального Собрания Российской Федерации”, способствовала деформации избирательного процесса, искусственному увеличению числа его участников, распылению голосов избирателей, непродуктивному использованию государственных средств, выделяемых на проведение кампаний, и т.п. Все чаще и не без оснований рассуждают о том, что результатом введения такой системы стала чрезмерная политизация парламента, препятствующая его полноценной законотворческой работе, что партийные фракции не стали рупором общегосударственного, общенационального начала и ведут себя в парламенте как представители социально-классовых, а то и просто корпоративных позиций и интересов. Создается устойчивое впечатление, что защитникам существующей системы дорого на самом деле не партийное представительство в Думе, а шанс пройти в депутаты, проникнув в очередной партийный список без всякого контакта с избирателями и избежав оценки ими драгоценных кандидатских персон. Вследствие неоправданно широкого доступа к выборам всех общественных объединений, независимо от их политической природы и социальной значимости, надо говорить о девальвации статуса субъекта избирательного процесса. Следует добавить сюда и принцип двойного выдвижения, подталкивающий политиков к использованию предвыборных кампаний своих собственных “именных” квазипартий для укрепления личных электоральных позиций в одномандатных округах, а также принцип щедрого бюджетного финансирования всех допущенных к выборам избирательных объединений, провоцирующий искусственное дробление политических сил и распыление голосов. Сегодня нашу власть можно назвать выборной, но никак нельзя назвать властью народа. В России установилась система, при которой власть представляет меньшинство народа, но претендует на то, чтобы говорить от имени всего общества. Реалии же таковы: в Государственной думе наше население представляют 225 депутатов, прошедших в мажоритарных округах, и 225 друзей, деловых партнеров и доверенных лиц четверых известных стране людей.

Приходится признать, что для резкого усиления государственной линии надо отдать преимущество мажоритарной системе выборов. Это обуславливается несколькими важными положениями. Выборы в округах заставят партии работать с избирателями в регионах, создавать там разветвленные структуры, то есть быть действительно общенациональными партиями, а не политическими отделами финансово-промышленных групп. Мажоритарная система дешевле пропорциональной, поскольку не требует агитации на федеральном уровне. Нельзя забывать, что самая большая статья расходов на выборах – это агитация в центральных СМИ. Использование мажоритарной модели в одномандатных округах позволяет:
– персонифицировать выборы, что важно для нашей политической традиции;
– обеспечивать участие в выборах независимых кандидатов, что существенно в связи с неразвитостью нашей многопартийности;
– стимулировать укрупнение политических партий;
– ускорить объединение избирателей вокруг определенных кандидатов, что целесообразно в условиях множественности и конфликтности социальных интересов;
– организовать достаточно простой контроль за ходом и итогами выборов и соответственно укрепить доверие избирателей.

Введение мажоритарной системы вынудило бы партийных лидеров уделить серьезное внимание кадровой региональной политике. Выращивать региональных партийных руководителей – вот чем надо заниматься партийным вождям. Понятно, что пропорциональная система не только не инициирует развитие многопартийности, а наоборот, тормозит создание реально действующих партий – выразителей всего спектра общественного мнения и политических пристрастий. В большинстве партий и политических движений после двух избирательных циклов сформировалась своя номенклатура, которая не только не заинтересована в региональном развитии своих структур, но и боится этого процесса. Приток в партии новых, политически активных людей из глубинки, обладающих свежими взглядами, энергичной манерой поведения, может оттеснить нынешних номенклатурных бюрократов от участия в формировании партийной политики. Напротив, политическое будущее депутата, избранного по одномандатному округу, напрямую зависит от благополучия данного округа и региона в целом. Конечно, парламентарий-одномандатник будет в первую очередь думать и заботиться о жителях своего округа и в этом смысле окажется лоббистом на высших этажах власти. Но кто сказал, что это плохо? Может быть, действительно пора оставить государственную политику на Президента и Правительство, а депутатскому корпусу как представительной вертикали сосредоточиться именно на лоббировании интересов своих избирателей и территорий? “Так как депутаты направляются для того, чтобы они обсуждали и решали всеобщие дела, – писал Георг Фридрих Гегель в “Философии права”, – то и избрание их имеет тот смысл, что облекаются доверием те индивиды, которые лучше делегирующих их разбираются в делах, а также и то, что они защищают не особенный интерес какой-либо общины, корпорации в противовес всеобщему, но утверждают значимость всеобщего”.

Исторический опыт показывает, что использование выборов по партийным спискам активизировало создание демократических институтов даже в странах Латинской Америки, где до того господствовали военные режимы. С другой стороны, деятельность партий на Западе отразила крах многих господствовавших политических союзов после скандальных разоблачений в Германии, Италии, Японии и ряде других государств.

Он обязывает и нас задуматься: насколько хорош и в какой мере адекватен нашей реальности способ отражения интересов людей в органах власти, которые хотят наполнить своими представителями политические партии.

Практика “продвинутого” в этом отношении Запада показывает, что, подкармливая свой аппарат и электорат за счет государственного бюджета и налогоплательщиков, партии впоследствии не соглашаются отказываться от столь выгодной привилегии.

В 1995-1996 годах и на прошедших в начале 1997 года выборах глав исполнительных органов власти в 70 субъектах РФ правом выдвижения своих кандидатов воспользовались только 2.5% из зарегистрированных избирательных объединений. Из 70 избранных руководителей лишь 10 являлись кандидатами от таких объединений.

На выборах в законодательные органы субъектов федерации прослеживается тенденция более заинтересованного отношения партии, чем к выборам глав исполнительной власти. От избирательных объединений и блоков избраны 14% от общего числа всех выдвинутых ими кандидатов.

Наиболее высокий процент выдвинутых в 1996 году объединениями и блоками кандидатов был именно в Свердловской (77%) и Калининской (51%) областях, где кампания проходила по смешанной избирательной системе с голосованием как в мажоритарных округах, так и по партийным спискам. Изучение в трех регионах России -республиках Тува, Мари Эл, а также Саратовской области продемонстрировало, что избранная на местах смешанная избирательная модель, отразившаяся на структуре и характере деятельности представительного органа власти, сыграла свою роль в ускорении формирования партий и усилении их активности. Она заставила партии участвовать в подготовке нормотворческих актов и предложений, реагировать на все значимые события и работать с законодательными органами постоянно, а не только действовать время от времени в период выборов. Заставила работать систематически, не погружаясь в спячку и “растворяясь” на годы, что ныне имеет место во многих регионах.

Наконец, смешанная избирательная система обладает способностью к гибкой, эволюционной трансформации в ту или другую сторону, что особенно важно для проведения избирательных реформ в переходный период. Возникновение и развитие партий, отражающих интересы людей, больших общественных групп, – желательный и необходимый для общества процесс. Но он остается таким лишь до того момента, когда партии начинают жить своими собственными интересами. В итоге разрушается понятие демократии (народовластия) как господства народа или хотя бы управления в его интересах. Тогда народ должен устранять такие структуры с политической арены – так, как это было в Италии на апрельском референдуме 1993 года, когда 90% избирателей проголосовали за выборы в Сенат не по партийным спискам, за ограничение финансирования партий из казны, за прямые выборы бургомистров в городах.

Таким образом, тем, кто ратует за сохранение системы голосования по партийным спискам, то есть пропорциональной модели, можно высказать упрек: ради чего все это делается? Не ради ли того, чтобы за счет избирательной системы, сохраняющей статус-кво в избирательном праве современной России, достигать цели и формирования различных партий в РФ, то есть фактически использовать все ресурсы, в том числе и материальные, для организации строительства и поддержки партийных структур? Не ожидает ли Россию в будущем так называемый “итальянский вариант” после того, как мы полностью завершим строительство партий?

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исходный вопрос постсоветского политико-правового развития состоит в том, кому будет принадлежать государство: либо гражданам (демократическое государство), либо доминирующим социальным группам (корпоративное), либо чиновникам (административно-бюрократическое), либо самому себе (тоталитарное, полицейское государство).

В современных демократически организованных странах выборы являются институтом и процессом принятия политико-правовых решений, субъектом которых выступает общество в лице его дееспособных граждан, а объектом – государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка, передача) законодательных и исполнительных полномочий внутри сил и групп, политически и юридически оформивших себя. Поэтому любая альтернатива таким выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка, а в конечном итоге к вытеснению граждан и их территориальных, политических и иных объединений на периферию политической системы и, как следствие, оформлению режима господства государства над обществом.

Демократические конституционные выборы – разумеется, не панацея в решении всех проблем посттоталитарного этапа развития российской государственности, но это единственный политико-правовой институт, дающий шанс выйти из состояния “закрытого общества”, преодолеть тоталитарное социополитическое и социокультурное наследие. Демократия неосуществима вне политического избирательного процесса, то есть процесса, допускающего и обеспечивающего для граждан юридическую возможность выбора между различными лицами, группами и партиями, претендующими на то, чтобы в течение определенного срока не только представлять их интересы, но и проводить собственную политику, санкционированную гражданами-избирателями.

Хотя полномасштабное исследование лекторально-правовой культуры россиян – вопрос будущего, уже сегодня есть все основания утверждать, что для значительной части из них участие в выборах стало способом “селекции” политических лидеров, публичной оценки деятельности партий, инструментом коррекции официального правительственного курса. Люди начинают воспринимать участие в выборах как реализацию своих политических и гражданских прав. Нужно отдать должное авторам использованной на выборах в 1993 и 1995 годах симметричной системы представительства. Она сделала свое историческое дело: инициировала и структурировала партийно-политический процесс, удовлетворила некоторым образом амбиции различных политиков, а самое главное – увела с проторенной дорожки уличной маргинальной демократии наиболее активные на тот период общественные силы и группы.

Сочетание мажоритарного и пропорционального принципов в рамках одной избирательной системы позволяет в какой-то мере преодолевать присущие любой схеме (в том числе мажоритарной и пропорциональной) недостатки и использовать их достоинства. Не случайно поэтому сочетание указанных выше избирательных моделей все чаще используется в разных странах (включая выборы парламента или одной из его палат): и в государствах с развитой демократией (Германии, Италии и Японии), и в развивающихся обществах (Гвинее, Сенегале, Шри-Ланке), и в странах, переживающих, подобно России, переходный период (Болгарии, Венгрии).

Конечно, выбор в пользу той или иной избирательной системы невозможен без учета конкретных особенностей и специфики каждой страны и зависит от уровня ее социально-экономического развития, характера политической системы, степени зрелости всех демократических институтов, включая гражданское общество и политические партии, а также от складывающейся партийной системы, “этажа” политической и правовой культуры, национальных традиций и т.д.

С этих позиций принцип смешанной избирательной системы (подлежащей, слов нет, разнообразному совершенствованию) во многом отвечает политическим реалиям сегодняшней России, содействует решению противоречивой задачи формирования максимально представительного и равно стабильного и дееспособного парламента, стимулирует становление и развитие подлинной многопартийности.

В настоящий момент очевидно то, что пришло время кардинально менять избирательную систему в России. С нашей точки зрения, следует предпочесть реальную, действительно смешанную избирательную систему, сочетающую и использующую достоинства как мажоритарной, так и пропорциональной моделей голосования. Имеется в виду, что выборы будут проводиться по одномандатным округам, а кроме депутатов, победивших в таких округах, партии станут проводить в Думу представителей в количествах, пропорциональных числу голосов, которые поданы за одномандатников-партийцев. Важно помнить, что сейчас две трети депутатов Государственной думы избираются по одномандатным округам, а одна треть по партийным спискам. Представляется также целесообразным отменить пресловутый пятипроцентный барьер.

Словом, наша молодая демократия находится на марше, и наш долг – помочь ей повзрослеть, встать на ноги, превратиться в подлинное и гуманное орудие народоправства, вывести Россию в ряды передовых демократических государств мира.

Сергей МИРОНОВ, исполняющий обязанности председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Источник: ("Санкт-Петербургское Эхо" (Санкт-Петербург).- 02.12.1998.- №046)