4 марта 2003
Законодательная власть многих стран Европы, и прежде всего ее верхняя составляющая, не всегда поспевает за темпами переустройства общеевропейского дома. Традиционные двухпалатные парламенты хотя и обладают выработанными веками методами контроля за исполнительной властью, но последняя нередко, пользуясь теми же демократическими приемами, ускользает из-под опеки представительной власти. Суть и причины этого процесса хорошо выразил в ходе дискуссии старейший парламентарий Европы и основатель ассоциации председатель Сената Французской Республики Кристиан Понсле: оппозиция не может, а парламентское большинство не осмеливается контролировать правительство.
В то же время те экономические условия, которые возникают на объединяющемся пространстве Европы, те политические и законодательные процессы, генератором которых выступает Европарламент, нередко создают для каждой из стран сообщества в отдельности немало сложных проблем. Их суть лежит в традициях собственной демократии, в уникальных особенностях национальных законодательств. И именно поэтому, как заявил председатель Совета кантонов Федерального собрания Швейцарской Конфедерации Д. Платтнер, необходимо взаимное сотрудничество и обмен опытом на благо общей западной демократии.
Конечно, до конца унифицировать эту демократию, создать над всей Европой, что называется, единую непроницаемую законодательную крышу общего дома вряд ли возможно. Да и, пожалуй, нецелесообразно. Но выработать общую систему взглядов на коренные вопросы взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей власти можно и необходимо.
Один из таких вопросов отмечался практически всеми участниками дискуссии – у сенатов не так много возможностей контролировать исполнительную власть. Лишь в редких странах они обладают правом, и то в фарватере нижних палат парламентов, формировать правительства, объявлять вотум недоверия, отправлять их в отставку.
Хотя многовековое развитие парламентаризма давно избавило верхние палаты от признаков сословности (разве что не потерявшая их, да и то лишь в названии: английская палата лордов) и очень многие сенаты прямо избираются населением, но это историческое развитие как-то несправедливо обошлось прежде всего с верхними палатами в противовес нижним. Не многие сенаты обладают возможностями прямо влиять на экономическую политику правительств, международные отношения своих стран. По-разному верхние палаты и формируются. Преобладает смешанный принцип: часть сенаторов назначается от территорий и земель, часть – избирается на прямых выборах населением. Но независимо ни от чего практически у всех верхних палат парламентов неизмеримо меньше возможностей, как выразился председатель Сената Генеральных кортесов Испании Хуан Лукас, эффективно контролировать свои правительства, чем у нижних палат.
Но это вполне закономерно. Парламенты, как органы сословного представительства, имеют тысячелетнюю историю. Двух- и трехпалатные (отражающие соответственно интересы аристократии, духовенства, городских образований) они эволюционно претерпели изменения вслед за изменениями в судьбах своих сословий. И нижние палаты, в соответствии с демократическими традициями, исторически связаны с более широкими слоями населения – а значит пользуются и более широкими правами. Но и верхние палаты не остались в стороне от процесса демократизации парламентаризма. В нынешнем виде в федеральных государствах все они выполняют основную функцию – являются авторитетными представителями тех территорий, которые направили их в сенат. Причем не только в лоббистском понимании, но нередко и с контролирующими функциями соответствия местного и конституционного законодательства, экономического развития своих регионов, учета их интересов в общенациональном законодательстве.
Из дискуссий можно сделать один парадоксальный вывод. Хотя почти в каждом выступлении руководителей сенатов европейских стран прямо и косвенно звучали сетования по поводу недостатка действенных рычагов влиять и сдерживать свои правительства, никто из них не заявил, что хотел бы иметь таких прав больше. Дело в том, что каждый из сенатов обладает хоть и косвенными, но достаточно эффективными возможностями корректировать политику исполнительной власти в интересах регионов, которые они представляют, участвовать в формировании единой национальной политики в области экономики, финансов, международных отношений. Верхние палаты повсеместно стали своеобразными фильтрами, процеживающими и “охлаждающими” порой весьма бурные законодательные процессы, своеобразными гарантами стабильности, сдерживающими весьма диктаторские иногда замашки как нижних палат, так и глав государств.
У России – молодая строящаяся демократия. Те процессы, которые в западных странах занимали столетия, у нас происходят в считанные годы. Взять хотя бы те же меняющиеся принципы формирования Совета Федерации. Практически каждый его состав формировался по-новому. И этот процесс далеко не закончен. Суть его – в стремлении стать ближе к интересам регионов, всего населения, стать более демократичным.
Эти тенденции целиком совпадают с уже отработанными принципами европейского парламентаризма. Правда, проявляются они в привычной для нас манере – методом проб и ошибок. В кулуарных спорах, например, мне никак не удавалось объяснить одному из испанских коллег, почему правом законодательного контроля нижней палаты у нас обладает одновременно и Президент, и верхняя палата. У каждой страны свой уникальный опыт, и выработать общую точку зрения весьма непросто. В Испании – демократическая конституционная монархия, у нас – республика с полупрезиденской – полупарламентской формой правления, когда формально Президент не является главой исполнительной власти. В то же время назначаемый им премьер-министр и правительство в свою очередь также формально несут ответственность перед парламентом за исполнение бюджета и законов, в то время как их “работодатель” – глава государства.
Российский опыт был интересен участникам дискуссии прежде всего тем, что он, можно сказать, новейший. Процесс формирования нашей законодательной власти произошел и происходит у всех на глазах. Его особенности присутствующим руководителям сенатов стран Европы изложил в кратком, но весьма насыщенном фактами и примерами докладе Председатель Совета Федерации Сергей Миронов. Как заявил он, хотя формально российская верхняя палата, как и в большинстве современных стран, не наделена Конституцией полномочиями, позволяющими прямо контролировать действия правительства, у Совета Федерации много возможностей корректировать его политику в интересах регионов и страны в целом. Эти возможности осуществляются через Счетную палату, Конституционный суд, систему рассмотрения федеральных и конституционных законов, через право законодательной инициативы, парламентские запросы, отчеты членов кабинета министров перед сенаторами и т.д.
…Россия стоит на пороге общеевропейского дома. Уже ясно, что, спустя какое-то время, мы будем жить по его не только экономическим, финансовым, торговым законам. Мы неизбежно впитаем в себя всю позитивную часть его демократических ценностей и парламентских традиций. И это неизбежно скажется на жизни каждого из нас. Тот опыт, который сегодня черпается на уровне парламентов и правительств, со временем превратится в личный опыт каждого гражданина России. И чтобы меньше было ошибок своих, нужно тщательно взвешивать этот опыт на весах собственного разума и понимания.
Иван ДЕНИСОВ, наш спец. корр., Мадрид-Москва.
