Общественная палата: диалог общества и власти

22 декабря 2004

Демократия участия

Современное государство может быть эффективным только в том случае, если национальная политика отражает взгляды и убеждения людей, граждан страны. Поэтому России нужны не только освященные Конституцией процедуры демократических выборов, но и реальная ответственность власти перед гражданами страны, а также ответственность граждан за свое государство.

Развитие представительной демократии нельзя рассматривать в отрыве от тех задач, которые демократия призвана решить. Никакие общие рассуждения о выборах, свободе слова, правах человека, разделении властей и т.д. не могут заменить того, что получило название “демократия участия”. Без нее трудно вести речь о переустройстве институтов государственной власти таким образом, чтобы они были реально подконтрольны гражданскому обществу. Между тем именно участие граждан в процессах формирования общества и государства остается самым “слабым звеном” в современной России.

Социологи свидетельствуют: почти три четверти россиян отвергают свою личную ответственность за происходящее в стране, поскольку не имеют возможности влиять на власть. Иными словами, в стране продолжает воспроизводиться общественно-политическая пассивность, воспитанная в предшествующих поколениях. Это одна из главных причин того, что Россия – страна богатейших природных ресурсов и талантливого многомиллионного народа, нажила большое количество трудноразрешимых социально-экономических проблем.

“Корневая система”

XX век был свидетелем грандиозных движений за создание общественных организаций: профсоюзов, трудовых объединений, благотворительных, экологических, гуманитарных ассоциаций, местных сообществ, клубов. Все это разнообразие общественных инициатив, представляемое сегодня негосударственным некоммерческим “третьим” сектором, реально расширило возможности граждан участвовать в делах государства.

Как показал опыт демократических государств, представительная демократия должна иметь развитую общественную инфраструктуру, своеобразную “корневую систему”, придающую силу и устойчивость всей политической системе.

Россия долго оставалась в стороне от этого процесса. Только в конце 80-х годов появились первые независимые общественные образования. Но в 90-х годах низовые общественные инициативы подчинялись логике выживания людей и мало чем напоминали развитие “третьего сектора”. Тем не менее эти процессы послужили основой современных общественных движений в сфере образования, науки, здравоохранения, социальной защиты, экологии, в других сферах.

Сегодня большую роль в организации диалога общества и власти играют гражданские форумы и ассамблеи, ставшие своеобразным типом общественного собрания, на котором лицом к лицу встречаются представители государства и гражданских объединений. Заметным событием стало проведение гражданских форумов в Тольятти (2002 г.), в Нижнем Новгороде (2003 г.), в Перми и Саратове (2004 г.).

Во многих регионах и городах России уже несколько лет действуют Общественные палаты или советы, накопившие опыт гражданских переговоров и общественного контроля за деятельностью региональных и муниципальных органов власти.

Эти процессы наглядно показали, что основой гражданского общества в России могут быть не только политические партии, но и общественные организации, созданные самими гражданами для решения своих вопросов или для выражения своих интересов в различных сферах жизни.

“Третий сектор”

По оценкам специалистов, третий сектор сегодня включает 3, 5 миллиона активистов, объединенных в более чем полмиллиона некоммерческих негосударственных организаций (далее НКО). К их помощи при решении различных проблем социальной жизни ежегодно прибегают 15% населения страны. В последнее время НКО стали фактором экономического роста: ими создано более миллиона рабочих мест.

Особенно активно НКО проявили себя на уровне регионов. Можно сказать, что они стали школами самоуправления.

Конечно, говорить, что фаза становления и развития низовой демократии нашей страной уже пройдена, пока рано. В лице НКО наша страна лишь начинает обретать гибкую и оперативную силу, которая инициирует дела, учит людей отвечать за собственную жизнь и жизнь других людей, приучает предпринимателей к социальной ответственности, требует от государственной власти выполнения своих обязательств и обязанностей.

Многое еще не получается. Не начали работать общественные советы при министерствах и ведомствах, что отрицательно сказалось на качестве и сроках проведения административной реформы. Например, несмотря на просьбы общественности, обеспокоенной положением дел в природных заповедниках, национальных парках и природных заказниках, решить накопившиеся там проблемы путем создания федерального агентства по особо охраняемым природным территориям, оно так до сих пор и не создано. Потребуется много времени и сил, чтобы эту ошибку исправить.

Площадка для диалога

Сейчас, когда гражданское общество в России как бы застыло на пороге перемен, надо четко определить, в каком направлении должна развиваться демократия участия. И прежде всего необходимо осознать, что власть и общество не соперники, имеющие разнонаправленные цели. Между обществом и властью нет и не может быть таких противоречий, которые принципиально неразрешимы. Но остается вопрос, как сформировать устойчивую обратную связь между обществом и государством? В какой форме вести диалог? Как обеспечить доверие? Каким образом общество может реально включиться в процесс принятия государственно важных решений?

Все эти вопросы надо решать сегодня, решать достаточно быстро, ибо для демократии губителен режим вялотекущей трансформации, с многочисленными ситуациями “зависания” и неопределенности.

Предложение президента РФ о создании Общественной палаты Российской Федерации исходит из уже имеющегося опыта работы Общественных палат в регионах и городах России, а также гражданских форумов, о которых шла речь выше. Задача Палаты – существенно расширить спектр возможностей для участия граждан в управлении государством и осуществлении общественного контроля за деятельностью органов власти. По замыслу президента она должна стать площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, а также местом проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений.

В свое время многие НКО с некоторым недоверием отнеслись к гражданским форумам и региональным Общественным палатам, считая их неуместной надстройкой над реальными гражданскими инициативами. Поэтому инициативы президента вызвали весьма бурную дискуссию. Однако надо понять, что Общественная палата задумана не как “надстройка”, а как механизм сотрудничества общества и власти, направленный на преодоление отчуждения народа от государственных дел. Очень много перспективных общественных организаций остаются пока вне сферы поиска социальных компромиссов, поскольку не обладают надежными каналами представительства своих интересов и связями. Это положение буквально разрушает баланс политической и неполитической составляющей российского общества. С одной стороны, власть постоянно включает административные рычаги, а с другой – многие НКО принципиально не вступают во взаимодействие с государственными структурами.

Основные принципы

Еще в начале прошлого века депутат II, III и IV Думы Василий Маклаков предлагал “для страны с политической неопытностью создать третью палату парламента из опытного и культурного меньшинства”. Конечно, особую заинтересованность в общественных инициативах различного рода испытывает именно законодательная власть, стремящаяся понять, каково существующее положение дел и каков результат законотворческой деятельности.

Попытки создания Общественной палаты России уже предпринимались. В феврале 1994 года она была сформирована при президенте РФ, но осенью того же года прекратила свое существование, что послужило основанием считать этот опыт отрицательным. Однако паралич в деятельности Палаты возник не по вине общественных представителей. Это стало результатом аппаратных уловок: кому-то не понравились острые темы и смелые, нелицеприятные оценки. И поскольку Палата создавалась не на основе закона, а по распоряжению президента, для прекращения ее деятельности было достаточно простого решения. Из печального опыта “первой” Палаты следовало, что Общественная палата должна создаваться на основе Федерального закона, в котором тщательно продуманы и скрупулезно прописаны все процедуры ее создания и работы. Именно этим руководствовался президент, от имени которого проект соответствующего закона внесен на днях в Государственную Думу.

При обсуждении этого законопроекта, на мой взгляд, следует исходить из того, что Общественная палата сможет выполнить свою задачу, только если она станет реально действующим, опорным институтом гражданского общества, а не просто консультативным органом. В конечном счете Палата должна выступить в качестве партнера власти в такой важнейшей сфере государственной деятельности, как социальное проектирование.

Какими должны быть основные направления работы Общественной палаты?

Во-первых, формирование информационного поля. Эффективность государственных решений во многом зависит от постоянного обмена информацией. Иными словами, чтобы власть могла охранять интересы граждан, она должна их знать. Если организация третьего сектора реально работает, то она способна сказать политическим лидерам о конкретных требованиях, несогласиях, об альтернативных мнениях.

Во-вторых. В случае необходимости власть должна получить согласие общества на применение весьма жестких мер по выполнению необходимых для страны решений. Приступая к каким-либо серьезным экономическим, политическим или социальным преобразованиям, государство обязано заключить социальный контракт с обществом. Если власть будет опираться только на консолидацию деловой и политической элиты, то реформы потерпят неудачу и истерзают общество.

В-третьих. Общественная палата может создавать условия для участия независимых экспертов в определении перспектив государственной политики и критике решений, принимаемых властью. В среде гражданского общества сформировался достаточно серьезный экспертный потенциал, вполне сопоставимый по своей квалификации с кадрами административно-управленческих структур.

В-четвертых. Общественная палата призвана осуществить общественный контроль государственной власти. Граждане доверяют только тому государству, которое они контролируют. Как показывает опыт развития демократии, цепочка взаимосвязей, благодаря которой законодательная и исполнительная власть находится под контролем избирателей, может разорваться. В результате государственные чиновники начинают злоупотреблять административным ресурсом. Возникает коррупция. Только само общество способно оказать противодействие силам, стоящим у власти или занимающим ключевые позиции в структурах рынка, чьи интересы противоположны интересам граждан.

Общественный контроль над СМИ

Кроме всего перечисленного, Общественная палата может осуществлять мониторинг социально-экономических процессов, проводить гражданскую экспертизу, аккумулировать и предоставлять обществу результаты независимых исследований, требовать включения своих вопросов в повестку парламентских слушаний, проводить общественные дебаты.

Уверен, что Общественная палата наконец-то реализует идею создания общественного совета по контролю за деятельностью средств массовой информации, способного установить реальный контроль над соблюдением норм и принципов общественной морали и нравственности на радио и телевидении.

Общественная палата сможет выполнить свои функции в полном объеме только в том случае, если она будет иметь свободный доступ к информации, к сведениям о работе официальных лиц, к объяснениям того, чем они руководствовались при принятии решений. Открытость информации – это комплексная проблема, она зависит не только от печати, радио и телевидения, но и от общей позиции государственной администрации по отношению к общественности страны. Обязанность чиновников информировать общество должна основываться на четкой правовой базе.

Взаимопонимание и ответственность

Но даже если организация работы Общественной палаты будет безупречной, а обеспеченность информационными ресурсами достаточной, без воли и настойчивости представителей общественных организаций Палата не сможет выполнить своих задач. Поэтому Палате необходим механизм ротации, обеспечивающий регулярное обновление ее состава, а доля представителей от общественности регионов не должна быть менее половины.

Авторитет государства – это реальная способность власти в каждый отдельный момент времени подтверждать мандат доверия, полученный на выборах. Если бы государство могло ограничиться только выполнением четко очерченных экономических, политических и административных функций, то потребности в Общественной палате не было бы. Но государственная власть должна постоянно поддерживать связь с обществом, а общество с властью. Кризис государства – это не только кризис бюрократии, это и кризис общества, его превращение в “гражданскую толпу”, легко управляемую из тиши любых кабинетов.

Таким образом Общественная палата – это важнейший инструмент оздоровления всей политической жизни нашего государства. Ее девизом могут стать следующие слова: доверие, взаимопонимание, сотрудничество и ответственность.

Сергей Миронов, Председатель Совета Федерации, Председатель Российской партии ЖИЗНИ

Источник: ("Трибуна" (Москва).-22.12.2004.-№229.-с.5)