Конституция России и задачи Совета Федерации

21 января 2002

Давно известно, что значимость крупных исторических событий осознается не сразу, не вдруг, а лишь с течением времени, постепенно, по мере того, как утихают политические баталии, успокаиваются страсти их участников. Это в полной мере относится к принятию Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года.

Первые годовщины Основного Закона проходили под знаком дискуссий о тех драматических обстоятельствах, которые предшествовали его принятию. Сегодня эти дискуссии в значительной степени принадлежат истории. На передний же план выдвигается все более полное и глубокое осмысление громадной важности всенародного голосования 12 декабря как первого в истории России подлинно демократического акта государственного самоутверждения нашего народа.

Именно тогда, впервые в истории нашего Отечества, на конституционном уровне были системно сформулированы и закреплены принципы, составляющие основу демократической государственности: незыблемость и приоритетная ценность прав и свобод человека и гражданина, политический плюрализм, правовое государство и разделение властей.

Конституция закрепила федеративный характер обновленной российской государственности, подведя тем самым черту под спором унитаристов и конфедералистов. Сегодня федерализм в России становится экономической, политической и социокультурной реальностью, избавляется от излишней асимметричности, прорастает в практическом взаимодействии федеральных и региональных органов власти.

Конституция, что, на мой взгляд, следует особо отметить, заложила правовой фундамент местного самоуправления. Очевидно, что без развитого местного самоуправления немыслимо ни формирование функционирующего гражданского общества, ни действительное сближение власти с народом, без чего, в свою очередь, невозможна устойчивая демократия.

Конституция 12 декабря придала мощный импульс развитию парламентских начал российской государственности. Учрежденное ею двухпалатное Федеральное Собрание за прошедшие восемь лет превратилось в мощный и достаточно эффективно действующий орган народного представительства и законодательства.

Одновременно понятие “парламентаризм” стало одним из наиболее распространенных, часто употребляемых практически во всех отраслях обществоведения и в политической лексике. Вместе с тем берусь утверждать, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности, и соответственно по сей день не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия. Между тем ответить на вопросы, что есть парламентаризм, в чем состоит его сущность, каковы его отличительные признаки, чрезвычайно важно не только с точки зрения сугубо научно-теоретической, но и в целях оптимизации работы по совершенствованию конституционного механизма, всей политической системы России. Вовсе не претендуя на восполнение этого пробела, попытаюсь лишь наметить некоторые подходы к решению означенной задачи.

Парламентаризм, как мне представляется, не есть лишь некий (политический) государственный режим или некая форма правления. Это не только определенным образом организованная система государственной власти, в которой высший законодательный орган играет весьма существенную роль. Содержание данного понятия гораздо шире, богаче. Парламентаризм, на мой взгляд, это очень сложный политико-правовой и, что хотелось бы подчеркнуть особо, социокультурный феномен. Он предполагает достаточно высокий уровень общей и, в частности, политической культуры как населения страны в целом, так и представителей власти. Современный парламентаризм возможен лишь на таком этапе развития общества, когда подавляющее большинство его граждан убеждены в необходимости существования постоянно действующего института представительной демократии, когда они осознают, что парламент представляет собой одно из важнейших завоеваний человечества и, по-видимому, единственно возможный или, по крайней мере, наиболее рациональный способ реализации и функционирования представительной демократии.

Именно парламент должен определять лицо демократической власти.

Думается, что в конце прошлого столетия российское общество достигло именно такого этапа в своем развитии, именно такого уровня политической культуры граждан. Это и позволило закрепить в Конституции 1993 года систему принципов и норм парламентской демократии. Более того, основной правовой документ нашей страны, несомненно, открывает хорошие перспективы для дальнейшего продвижения по пути формирования парламентаризма зрелого, развитого.

Сегодня перед парламентом страны встают новые задачи. Выступая недавно в стенах Совета Федерации, Президент России В. Путин справедливо отметил, что именно парламент должен определять лицо демократической власти. Так что планка поднята очень высоко.

Конституция четко определила статус палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института – Федерального Собрания Российской Федерации, порядок их взаимодействия в законодательном процессе, а также собственную, особую компетенцию каждой из них. Таким образом, Конституция не оставила реального правового пространства для спора о том, какая палата “главней”. Она “обрекла” Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество. В этой связи становится очевидно, что членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы необходимо работать вместе, в том числе и на этапе рассмотрения законопроектов в Государственной Думе. С точки зрения нормальной логики законодательного процесса вряд ли можно признать оптимальной ситуацию, когда законопроект проходит три, зачастую долгие и “мучительные”, стадии в нижней палате парламента лишь для того, чтобы затем оказаться тут же отвергнутым Советом Федерации. Это тем более недопустимо, если члены верхней палаты заранее знали, по каким конкретно позициям данный законопроект для них неприемлем. Гораздо разумнее прийти к компромиссу до соответствующего голосования в Совете Федерации. Тогда закрепленный Конституцией механизм отклонения закона в Совете Федерации и создания согласительной комиссии и тем более преодоления вето Совета Федерации голосованием двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы станет тем “последним аргументом”, который необходим как потенциальная возможность, но достаточно редко используется на практике.

Я, как и все мои коллеги, конечно же благодарен нашим предшественникам – членам Совета Федерации по должности, в частности, за то, что они оставили нам в наследство достаточно упорядоченную, четко функционирующую структуру, действенный механизм законодательной работы. Но определенная перестройка все же понадобится для того, чтобы эффективнее решать такие крупные задачи, как систематизация российского законодательства, более полное использование в нем потенциала и наработок субъектов Федерации, создание системы, которая в будущем исключит принятие регионами законов, противоречащих федеральной Конституции и федеральным законам.

В обновленной верхней палате высшего представительного учреждения все парламентарии, как известно, будут работать на постоянной основе. В сущности, и ранее Совет Федерации, согласно части 1 статьи 99 Конституции, являлся постоянно действующим органом. Однако отныне сенаторы будут полностью освобождены от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций. Тем самым они будут избавлены от обязанности работать одновременно как в центре, так и в регионах и получат возможность сосредоточиться исключительно на парламентской, главным образом законодательной, деятельности. Это, бесспорно, позитивный факт.

Обновленный Совет Федерации начал активно перестраивать свою работу с тем, чтобы в полной мере использовать потенциал 178 сенаторов. А потенциал этот весьма значителен. Чтобы в этом убедиться, достаточно взглянуть на состав палаты. В ней представлены люди, обладающие большим жизненным опытом, высокой научной квалификацией, умудренные годами работы на ответственных постах в государственных и частных структурах. В составе Совета Федерации уже 56 человек, имеющих ученую степень, в том числе 26 докторов наук, 59 руководителей государственных органов и учреждений, 50 членов палаты имеют опыт парламентской деятельности, в том числе 26 – на федеральном уровне. Совершенно ясно, что такие люди смогут внести существенный вклад в формирование и совершенствование хорошо сбалансированной, эффективно функционирующей правовой системы.

Полагаю, что Совет Федерации будет активнее пользоваться имеющимся у него конституционным правом законодательной инициативы. Не секрет, что до сегодняшнего дня названное право верхней палатой использовалось довольно вяло. Впрочем, тому были объективные причины. Приезжая в Москву всего лишь на пару дней один-два раза в месяц, губернаторы и председатели законодательных собраний, разумеется, не могли реализовать это свое право в должной мере. Теперь ситуация коренным образом изменилась и мы можем ожидать от членов Совета Федерации значительного числа подготовленных на высоком профессиональном уровне, так сказать “со знанием дела”, качественных законопроектов.

Конечно, речь не идет об увеличении законотворческого “вала”. 723 (!) субъекта законодательной инициативы, предусмотренные частью 1 статьи 104 Конституции, и сейчас производят такой поток законодательных инициатив, который практически невозможно пропустить через мелкосетчатый фильтр законодательной процедуры. Это отдельная и большая проблема, решать которую, по моему убеждению, нужно путем долгосрочного (как минимум на 5 лет) общегосударственного планирования законодательной работы и закрепления этих планов федеральным законом. Кстати, тогда и субъектам Федерации будет легче планировать свою законодательную работу и избегать коллизий с федеральным законодательством.

По-новому нужно подойти и к реализации права Совета Федерации на внесение поправок ко второму чтению законопроектов в Государственной Думе, которое, как известно, зафиксировано статьей 120 Регламента Государственной Думы в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы. Показательно, что в действующей редакции Регламента Совета Федерации порядок использования этого права Советом Федерации вообще не прописан. Между тем при правильной постановке работы поправки ко второму чтению могут быть самым существенным и легко реализуемым механизмом учета согласованных позиций регионов в процессе законодательной деятельности, если, конечно, поправки будут готовиться серьезно и заблаговременно и, главное, получать необходимое содержательное и политическое подкрепление при обсуждении в комитете Государственной Думы и на пленарном заседании нижней палаты.

Такой подход потребует существенных корректив в организации работы Совета Федерации на этом направлении. Профильный комитет и профильные подразделения аппарата должны “плотно отслеживать” работу ответственного комитета Государственной Думы по приоритетным для Совета Федерации законопроектам (понятие “приоритетный” не обязательно должно совпадать с тематикой 106-й статьи Конституции и определяться палатой заблаговременно путем соответствующего анализа программы законодательной работы Государственной Думы). Решения о подготовке поправок палаты должны приниматься по инициативе представителей определенного, установленного Регламентом числа членов Совета Федерации. Как правило, для подготовки поправок должна формироваться рабочая группа из числа представителей профильного комитета и регионов-инициаторов с участием экспертов и т. д.

Серьезная работа с поправками и, главное, их весомое представительство в Государственной Думе скорее всего побудит региональных субъектов права законодательной инициативы использовать Совет Федерации в качестве “головной организации” по корректировке законопроектов, принятых Думой в первом чтении.

Еще одна крупная задача – выявление и снятие противоречий в самом федеральном законодательстве. Таких противоречий масса, причем не только логических и юридических, но и сущностных, концептуальных. Это естественно. В условиях быстрых, почти революционных трансформаций экономической, социальной и политической системы России один-два года оказывались порой целой эпохой, и соответственно на целые эпохи отличались друг от друга законы, принятые с интервалом всего лишь в несколько месяцев. Да к тому же и законодателям, как отмечал недавно В. Путин, приходилось учиться своему трудному ремеслу на марше, в самом процессе законодательной деятельности, что неизбежно связано с огрехами не только в юридико-техническом, но и в содержательном согласовании норм разных законов друг с другом. Выявление и постепенное устранение таких огрехов – это задача всех участников законодательного процесса, причем Совет Федерации как палата, непосредственно связанная с регионами, а значит, и с законоприменительной практикой, и относительно менее, чем Государственная Дума, загруженная повседневной законодательной работой, мог бы взять на себя в этом деле ведущую роль.

Одной из важнейших функций парламента является, как известно, контрольная функция. Некоторые исследователи даже полагают, что она в современных условиях, то есть в условиях чрезвычайно активного участия исполнительной власти, в первую очередь правительства, в законотворческом процессе, не менее значима, чем законодательная. Контрольная функция прямо вытекает из того, что парламент, согласно статье 94 Конституции, является не только законодательным, но и представительным органом Российской Федерации и уже в силу этого может и должен участвовать в осуществлении контроля за исполнением принимаемых им законов. Как известно, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату – орган, который особенно в последнее время начинает играть все более заметную конструктивную роль в обеспечении режима законности. Есть и другие законодательно закрепленные формы парламентского контроля – депутатские запросы, вопросы, задаваемые депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации представителям исполнительной власти во время “правительственных часов”, проводимых в обеих палатах. Этими формами парламентского контроля нужно научиться пользоваться более действенно, чем до сих пор. Одновременно заслуживают внимания и предложения о наделении обеих палат Федерального Собрания правом проведения парламентских расследований с созданием для этого специальных комиссий.

Решение всех этих задач потребует и определенной организационной перестройки палаты. Подготовкой предложений на этот счет сейчас занимается специальная рабочая группа, в состав которой входят сенаторы и руководитель Аппарата Совета Федерации. Полагаю, что уже в ближайшие недели мы вынесем на рассмотрение палаты предложения по новой структуре руководящих органов палаты и ее основных рабочих подразделений, предусмотренных Конституцией, – комитетов Совета Федерации.

Как только будет регламентно закреплена новая конфигурация рабочих органов палаты, начнется работа по уточнению структуры ее аппарата. Сформулированные выше задачи предполагают усиление содержательной составляющей в его деятельности. С одной стороны, в этом отношении предстоит усилить аппараты комитетов Совета Федерации, с другой – усилить смысловую нагрузку на наши Правовое и Информационно-аналитическое управления. Потребует перестройки и работа по освещению деятельности Совета Федерации. Она должна быть сфокусирована на деятельности палаты в целом, а не отдельных лиц и содействовать исправлению того, прямо скажем, не очень позитивного образа законодательной власти, который сложился в сознании многих наших граждан. Аппарат Совета Федерации состоит в основном из высокопрофессиональных и очень добросовестных специалистов, работающих, кстати, за очень скромную зарплату. Думаю, что ему по плечу и те новые задачи, о которых речь шла выше.

Ныне действующий Основной Закон определяет магистральный вектор движения нашего общества и государства на ближайшую историческую перспективу. Как справедливо отметил в своем выступлении на торжественном приеме, посвященном Дню Конституции, Президент Российской Федерации В. Путин: “По сути, 12 декабря 1993 года мы выбирали будущее России”. В этом смысле демократический потенциал Конституции реализован еще далеко не полностью. Многое еще предстоит сделать, в том числе и с точки зрения совершенствования российской парламентской системы. В частности, продолжить и завершить работу над законами “О Федеральном Собрании Российской Федерации” и о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов, которые давно уже составляют предмет активной работы ученых и законодателей. Но в любом случае можем с полной уверенностью сказать, что сегодня мы ближе к идеалу правового государства, к развитому парламентаризму, чем когда бы то ни было в нашей истории. И это результат восьми лет жизни по нашей Конституции.

Совет Федерации будет активнее пользоваться имеющимся у него конституционным правом законодательной инициативы.

Заслуживают внимания и предложения о наделении обеих палат Федерального Собрания правом проведения парламентских расследований с созданием для этого специальных комиссий.

Сергей МИРОНОВ, Председатель Совета Федерации

Источник: ("Российская Федерация - Сегодня".- 21.01.2002.- №002.- c.13)