Выступление на тему: "Проблемы и перспективы реформирования системы местного самоуправления: взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления" (6 февраля 2007 года, г.Санкт-Петербург)

6 февраля 2007

Уважаемые коллеги!

Уже более пяти лет в России проводятся масштабные преобразования. Одно из центральных мест среди них занимает реформа местного самоуправления.

Почему возникла необходимость реформы? Напомню, что такая необходимость была выявлена после анализа полномочий, которые были закреплены за тремя уровнями власти: федеральной, региональной и местной. Именно этой проблемой занималась Комиссия, созданная в 2001 году Президентом Российской Федерации. Органы местного самоуправления де-факто исполняли

полномочия, которые свойственны уровню государственной власти. Эти полномочия не были подкреплены материальными и финансовыми ресурсами. Отсюда – задержки заработной платы учителям, врачам; невыплата детских пособий, дома без горячей воды и отопления, а также многое, многое другое. Одной из основных причин создавшегося положения являлось отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями власти. Наведение порядка в разграничении полномочий началось с принятия базовых федеральных законов, установивших Федерации в Государственную Думу и приняты в 2003 году. Для местного самоуправления был установлен сокращенный перечень вопросов местного значения. В частности, решение таких важных вопросов, как обеспечение финансирования образования и социальной сферы, было передано на уровень государственной власти субъектов Федерации. За местным уровнем были закреплены вопросы жилищно-коммунального хозяйства, медицинской помощи, материальное обеспечение школ, освещение и ремонт местных дорог и улиц, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация благоустройства и озеленения территории и др. Очевидно, что в этом перечне присутствуют вопросы, которые могут быть решены в рамках исчерпывающий перечень вопросов, которыми должна была заниматься региональная и местная власть. Как Вы знаете, эти законы были внесены Президентом Российской Федерации в Государственную Думу и приняты в 2003 году.

Для местного самоуправления был установлен сокращенный перечень вопросов местного значения. В частности, решение таких важных вопросов, как обеспечение финансирования образования и социальной сферы, было передано на уровень государственной власти субъектов Федерации. За местным уровнем были закреплены вопросы жилищно-коммунального хозяйства, медицинской помощи, материальное обеспечение школ, освещение и ремонт местных дорог и улиц, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация благоустройства и озеленения территории и др. Очевидно, что в этом перечне присутствуют вопросы, которые могут быть решены в рамках одного или нескольких населенных пунктов, а некоторые не только целесообразно, но и эффективно можно решать на уровне района или города. К последним, например, относятся – оказание медицинской помощи, материальное обеспечение школ.

Разграничение вопросов местного значения и послужило основой для создания двух уровней местной власти во всех субъектах Российской Федерации: муниципальных районов, городских и сельских поселений. До реформы только 19 субъектов Российской Федерации работали по такой модели. В большинстве же субъектов Российской Федерации все полномочия местной власти были сконцентрированы на районном уровне, а в сельских округах, небольших городах и поселках власть осуществляли назначаемые главой района местные чиновники – главы территориальных администраций.

Приведу несколько общих данных по реформе местного самоуправления в целом по России. В Российской Федерации действует 24 208 муниципальных образований. Вновь образовано 12 251 муниципалитетов. Наибольшее число из них это сельские поселения. Их вновь образовано 10 700. Общее число сельских поселений достигло 19 892. Если сравнивать численность вновь образованных муниципальных образований на каждом из уровней местного самоуправления, то в процентном отношении больше всего вновь образовано городских поселений. Их число увеличилось почти в 3 раза. Статусом городского округа наделено 522 муниципальных образований, а общее число районов в России составило 1802.

Объективные сложности проведения реформы местного самоуправления потребовали внести коррективы в сроки ее реализации. Различия в степени готовности субъектов Российской Федерации привели к необходимости продления переходного периода реформы местного самоуправления до 1 января 2009 года. Субъекты Российской Федерации были наделены дополнительными полномочиями по правовому регулированию вопросов местного самоуправления в переходный период. Хочу заметить, что, несмотря на сложности, в наименьшей степени по сравнению с другими муниципальными образованиями реформа местного самоуправления коснулась больших городов.

Сразу сделаю оговорку. Федеральным законодательством предусмотрено, что, как и ранее, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях в соответствии с уставами этих субъектов Российской Федерации. Это исключение связано со “сложным” статусом Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Российской Федерации и одновременно решают вопросы местного значения. Именно городские муниципалитеты “автоматически” наделялись статусом городского округа в соответствии с новой редакцией Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Получение статуса городского округа оказалось настолько притягательным, что в некоторых субъектах Российской Федерации в нарушение закона начали наделять районы таким статусом. В результате обесценивалась основная идея реформы – приближение власти к гражданам, поскольку в таком “районе – городском округе” не мог быть по закону образован поселенческий уровень муниципалитетов.

Уважаемые коллеги!

Обсуждая проблемы и перспективы развития местного самоуправления, я, прежде всего, должен поставить “точки над i” в отношении различных толкований понятия “местное самоуправление”.

Даже по прошествии уже семнадцати лет понятие “местное самоуправление” в нашей юридической науке, и тем более, политической практике (думаю ясно почему), трактуется неоднозначно. Кто-то говорит о местном самоуправлении как о самоорганизации населения, отождествляя институты местной власти с общественными организациями. Кто-то под местным самоуправлением подразумевает местную государственную власть, как в былые однопартийные времена. Кто-то говорит о местном самоуправлении не столько как о самостоятельном, сколько как о независимом уровне власти, отделенным от государства. Здесь я должен сказать, что ни в конституционной доктрине, ни тем более в практической деятельности не может идти речи о независимости местного самоуправления от государственной власти. Мы не можем и не должны говорить о независимости даже каждого из нас, граждан Российской Федерации, от государственной власти. Мы и в правовом, и в практическом аспекте зависим, прежде всего, от тех законов, которые принимаются в государстве. Тем более говорить о независимости местного самоуправления от органов государственной власти это полный абсурд. А что касается самостоятельности, то здесь мы четко должны определить пределы этой самостоятельности.

О самостоятельности, еще раз подчеркну не о независимости, говорит и статья 12 Конституции Российской Федерации: “В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации в пределах полномочий самостоятельно”. В пределах каких полномочий самостоятельно местное самоуправление? Конституция Российской Федерации дает ясный ответ на этот вопрос: “В пределах полномочий установленных законом”. Каким законом? У нас есть два вида законов, подчиненных иерархии, заданной Конституцией Российской Федерации: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, местное самоуправление есть подзаконная власть, действующая на основании статьи 3 Конституции Российской Федерации. А она гласит, что в Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Так что органы местного самоуправления есть полноправные органы публичной власти, которые наряду с органами государственной власти реализуют по поручению народа, как единственного источника властных полномочий, его властные прерогативы.

Такое понимание конституционных положений в полной мере согласуется с международными документами, которые Российская Федерация ратифицировала без оговорок. Я имею в виду всем известную Европейскую хартию местного самоуправления. Как известно, Федеральный закон “О ратификации Европейской хартии местного самоуправления” вступил в действие 11 апреля 1998 года. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.

В Европейской хартии дается следующее определение местного самоуправления. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Определение местного самоуправления, используемое в российском законодательстве, существенно не отличается от этого определения. Но в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе в отличие от Европейской хартии местного самоуправления делается акцент на решение вопросов местного значения непосредственно населением наряду с органами местного самоуправления.

Таким образом, можно выделить несколько принципов, на основе которых должна строится система местного самоуправления.

Во-первых, это принцип выделения из общей сферы публичных дел в государстве вопросов местного значения, решение которых является исключительной прерогативой органов местного самоуправления. Причем замечу, что в соответствии с Европейской хартией местные дела (вопросы местного значения) должны быть по объему значительными в сопоставлении с общими вопросами, решение которых находится в компетенции всех уровней власти. Думаю, что это положение в высшей степени актуально для практики реформирования местного самоуправления в тех субъектах Федерации, в которых вводится второй уровень местного самоуправления: городские и сельские поселения. Эта проблема значима и для наших городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Полагаю, что в этих городах до сих пор не найдено рационального баланса между вопросами местного значения, решаемыми на общегородском уровне и на уровне муниципалитетов – муниципальных округов. В этом нетрудно убедиться, если провести даже беглый анализ статьи 10 Закона Санкт-Петербурга “Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге”. Перечень вопросов местного значения, установленный в этой статье, сводится к участию, содействию, согласованию органами местного самоуправления решения вопросов на общегородском уровне. А если и встречаются вопросы местного значения, которые должны непосредственно решаться муниципальными округами, то они касаются, например, таких вопросов местного значения, как проведение мер по “упшрению” территорий дворов, установка и содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-бытового оборудования. Не буду дальше продолжать.

Отмечу лишь, что в Санкт-Петербурге и Москве сформированы внутригородские органы местного самоуправления, а в других городах России с населением свыше 1 миллиона жителей (11 крупнейших городов) вообще не предусмотрено внутригородских муниципальных образований. Для справки: у нас в стране 62 крупных города с населением более 250 тыс. жителей. Здесь тоже нет внутригородских муниципалитетов.

Такой, прямо скажем, не очень широкий перечень вопросов местного значения, которыми наделены муниципалитеты в Москве и Санкт-Петербурге многими обосновывается необходимостью сохранения единства городского хозяйства. Но тогда почему такие города, как, например, Пушкин, Петергоф, Павловск, входящие в административную границу Санкт-Петербурга, не наделены вопросами местного значения хотя бы сопоставимыми с перечнем вопросов местного значения городских поселений, который установлен Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”?

К тому же постоянное обращение к тезису необходимости сохранения единства городского хозяйства во многих случаях носит спекулятивный характер, а иногда свидетельствует и о некомпетентности тех, кто его отстаивает. Я приведу общеизвестный пример из мировой практики. Столица Великобритании Лондон не имеет общегородского органа местного самоуправления. В 1986 году часть полномочий Совета Большого Лондона была передана правительству, а часть – органам местной власти административных округов. Лондон стал единственным в мире многомиллионным городом, который не имеет общегородской администрации.

Ответственность и затраты на решение проблем Большого Лондона разделяются между государством и местными органами власти административных районов. На практике после «децентрализации» органов местного самоуправления Большого Лондона единство действий органов местной власти обеспечивается созданием объединенных комитетов и управлений.

Так каким же образом установить подходящий критерий, который бы позволил найти рациональный баланс в разграничении компетенции между уровнями власти? Полагаю, что нам целесообразно обратиться к принципу субсидиарности, широко используемому в практике стран Совета Европы. Он одновременно довольно и прост, и сложен для нашего понимания. Существо заключается в следующем: “Все вопросы, которые могут быть решены на местном уровне, должны быть отнесены к компетенции местной власти”.

В чем заключается сложность реализации этого принципа в нашей стране? А в том, что местные органы власти законодательными положениями ставятся в такие условия, что они заведомо лишаются финансовых и материальных ресурсов, необходимых для реализации их полномочий. Это одна из серьёзнейших проблем реформы местного самоуправления. В некоторых субъектах Российской Федерации в переходный период (до 2009 года) вновь образованные городские и сельские поселения наделяются минимальным перечнем вопросов местного значения, а реализация их выполнения переводится на смету.

И в этом случае, считаю необходимым вновь обратиться к конституционным положениям и положениям Европейской хартии местного самоуправления. В статье 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Кем гарантируется?

Очевидно, что государством в лице органов государственной власти. Подчеркну – органов государственной власти и федерального, и регионального уровня. В определении местного самоуправления в Европейской хартии говорится о реальной способностиуправления органами местной власти значительной частью публичных дел. Поэтому перед законодателями и органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации стоит задача обеспечения реальной финансовой и имущественной самостоятельности органов местного самоуправления для создания условий эффективного решения ими вопросов местного значения. Самый сложный вопрос, который необходимо разрешать, прежде всего, на федеральном уровне – это создание хотя бы минимально необходимой налоговой базы для самостоятельного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Одной из целей реформ, инициированных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, являлось достижение такого положения, когда за каждым уровнем власти будут закреплены расходные обязательства и соответствующие бюджетные и налоговые полномочия. В определенной мере этого удалось достичь в результате принятия комплекса федеральных законов в 2003-2004 годах. Однако в конце 2005 года поправки в вышеназванные базовые федеральные законы предоставили право и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и органам местного самоуправления осуществлять расходы за счет собственных бюджетов на финансирование полномочий других органов государственной власти, а также устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и помощи для отдельных категорий граждан. Эти нововведения могут вновь возвратить нас к той ситуации, когда социальные обязательства государства перед гражданами не будут финансово обеспечены ни на одном из уровней бюджетной системы. Поэтому расширение сферы полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно однозначно сопровождаться адекватным увеличением доходных источников.

Известно, что значительная часть вопросов местного значения, исполняемых ранее муниципальными образованиями, была передана в 2003 году на уровень субъектов Российской Федерации (обеспечение учебного процесса, социальная сфера и др.). Исходя из этого, Минфин России прогнозировал, что источников доходов муниципалитетов будет достаточно для исполнения расходных полномочий. Однако в Совете Федерации еще на этапе рассмотрения проекта федерального закона выражали сомнение в таких прогнозах.

В результате сегодня по данным Счетной палаты Российской Федерации расходы большинства муниципальных образований превышают доходную часть местных бюджетов. Осознание необходимости решения этой проблемы происходит и в Министерстве финансов. Так что, предстоит изыскивать дополнительные доходные источники. Какие это будут источники? Мы выступаем за то, чтобы это были налоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами федеральным законом.

Уважаемые коллеги!

Конечно же, я далек от мысли идеализировать местную власть. Есть разные условия, разные местные политики, разная квалификация, опыт работы и много других факторов, которые делают необходимым введение строгих процедур контроля со стороны государства за деятельностью местной власти. Но и введение прямого назначения глав исполнительных органов местного самоуправления главами исполнительной власти регионов не может решить проблемы местного самоуправления.

Сейчас несколько утихли дискуссии о необходимости назначения глав исполнительных органов местного самоуправления столиц и административных центров субъектов Российской Федерации. Вы помните, что законопроект, внесенный в Государственную Думу нашими оппонентами, был подвергнут жесткой критике как у нас в стране, так и за рубежом. Но не надо забывать, что многие главы местного самоуправления, мэры городов, руководители ассоциаций муниципальных образований поддержали это предложение. Думаю, что их позиция предельно ясна. Быть назначенным – значит отвечать только перед вышестоящим начальником, а это намного проще, чем -перед гражданами, тебя избравшими. Груз ответственности, доверие избирателей – эти факторы, как бы мы ни говорили, являются решающими при выборной системе формирования местной власти. Местная власть – это власть самая близкая к населению. Предназначение органов местной власти и должностных лиц местного самоуправления – решать местные вопросы не по указанию (а во многих случаях и по прихоти вышестоящего начальника), а в интересах избравшего их населения.

Принцип выборности – главный принцип формирования органов местного самоуправления. И вновь, я обращаюсь к Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой право местного самоуправления реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Другого формирования органов местной власти Хартия не предполагает. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы.

Выборы депутатов и глав имеют и еще один важнейший аспект – формирование и устойчивое закрепление традиций ответственного поведения граждан. Это один из главных механизмов формирования гражданского общества. Каждый из нас, когда приходит на избирательный участок, должен осознавать, что именно от его голоса зависит формирование местной власти. Ведь решение многих будничных жизненных вопросов зависит от того, кто будет избран нами в органы местной власти. Идея назначения местных глав выглядит на первый взгляд самым простым решением, которое, как говорят многие ее сторонники, приведет к большей “управляемости” и к устранению разногласий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. На самом деле большинство простых решений в жизни оказывается не самыми удачными. А что касается ответственности и глав, и представительных органов за неэффективное осуществление полномочий или откровенное нарушение закона, то в федеральном законодательстве содержатся достаточно рычагов воздействия органов государственной власти на них. В том числе не исключается возможность роспуска представительного органа местного самоуправления и отстранения главы местной администрации и главы муниципального образования от должности.

А теперь, обобщая сказанное, выделим общие проблемы, которые касаются всех муниципалитетов, и возможные пути их решения. Их можно назвать “вечными” проблемами деятельности местной власти: полномочия, финансовые ресурсы и собственность.

Как вы знаете, Федеральным законом допускается перераспределение вопросов местного значения между двумя типами муниципальных образований городскими и сельскими поселениями и муниципальным районом на основе соглашения. В некоторых субъектах Российской Федерации в результате заключения таких соглашений городские и сельские поселения остались практически без полномочий. Поэтому, чтобы обеспечить гарантии исключения такого поворота событий, целесообразно рассмотреть вариант, когда в федеральном законе будет указан хоти-бы минимальный перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на уровень муниципального района. Если применять такой же подход к определению компетенции внутри городских муниципальных образований городов федерального значения, то в федеральном законе необходимо выделить для них такой же перечень. А в более широком плане стоит проработать вопрос о целесообразности принятия федерального закона, регулирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.

О финансовых проблемах я достаточно подробно говорил. Каким видится механизм их решения? Закрепление за местным самоуправлением на долговременной основе дополнительных налоговых поступлений.

Одним из приемлемых вариантов мог бы быть вариант изменения статуса налога на прибыль предприятий и организаций с федерального на региональный. Это дало бы возможность субъектам Российской Федерации более эффективно проводить межбюджетное выравнивание. Очевидно, что такая мера будет эффективным и самым действенным стимулом для органов местного самоуправления при конструктивном взаимодействии их с хозяйствующими субъектами.

Естественно, что процентная ставка налога на прибыль не может быть одинаковой для всех муниципалитетов. Для многих городских округов, в которых расположены предприятия, имеющие региональное или федеральное значение, эта ставка должна быть хотя бы минимальной. Но это – “не дело”, когда налоги на прибыль организаций “обезличено” направляются только в федеральный и региональный бюджеты. Поэтому нахождение рационального баланса в формировании доходных источников федерального, регионального и местных бюджетов является приоритетной задачей законодателя.

Сложной проблемой остается вопрос о перераспределении собственности между уровнями власти. В Совете Федерации считают, что нормативная правовая база для регулирования процессов перераспределения собственности между уровнями публичной власти и наделения муниципалитетов собственностью недостаточна.

Учитывая практику перераспределения собственности и наделения собственностью муниципальных образований, необходимо отказаться и от закрытого перечня муниципального имущества или внести ограничения его применения в зависимости от конкретных местных условий (типа муниципальных образований, наличия конкурентной среды, экономических условий и др.).

Теперь – несколько слов о механизме формирования муниципальной собственности на землю. Утратил силу федеральный закон о разграничении государственной собственности на землю. В федеральное законодательство введен “заявительный принцип” регистрации прав собственности на землю органами государственной власти и органами местного самоуправления. Издано постановление правительства, устанавливающее перечень необходимых документов для такой регистрации. Но надо иметь в виду, что заявительный порядок оформления прав на муниципальные земельные участки в любом случае не гарантирует отсутствие конфликтов. В случае возникновения они могут быть решены в судебных инстанциях. А длительные судебные разбирательства не способствуют стабильному режиму распоряжения и управления собственностью. Единственной гарантией отсутствия конфликтов было и остается достижение согласия между всеми заинтересованными органами власти по вопросу разграничения государственной собственности на землю. Для городов федерального значения, учитывая особенности формирования перечней вопросов местного значения, порядок формирования муниципальной собственности на землю так же должен отражать эти особенности.

Мы рассмотрели те проблемы, решение которых во многом предопределяется органами государственной власти федерального и регионального уровня. Но есть проблемы, решение которых в большей степени зависит от местной власти. Одна из них, можно сказать ключевая, вовлечение жителей в деятельность муниципальных институтов. Как Вы знаете, в Федеральном законе более подробно урегулировано осуществление форм непосредственной демократии: голосования по отзыву; проведение местного референдума по вопросу установления структуры органов местного самоуправления; проведение сходов, конференций, собрания граждан и др. Установлен обязательный перечень вопросов, по которым проводятся публичные слушания.

Создание нормативной правовой основы для реализации гражданами этих форм непосредственной демократии – одна из важнейших задач местной власти. Правовые акты, принимаемые по этим вопросам, не должны содержать многочисленные сложные процедуры. Главный принцип – граждане должны с минимальными организационными затратами реализовать свое право на участие в осуществлении местного самоуправления. Немаловажное значение имеют и гарантии предоставления гражданам достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. В январе в Государственную Думу Правительством Российской Федерации внесен проект федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. Нам предстоит его тщательная проработка. Думаю, что положения этого закона заложат надежную правовую основу для получения гражданами информации о деятельности органов власти и, что самое главное, установят ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Спасибо за внимание.